（新華全媒頭條·扶貧調查）以超常手段“攻堅拔寨”
——來自扶貧攻堅現場的調查報告（下）
新華網北京６月２３日電 小康不小康，關鍵看老鄉。
到２０２０年全面建成小康社會的目標能否實現，一個關鍵指標，就是７０００多萬農村貧困人口能否走出“鍋底”。
無疑，這是一個巨大的挑戰。
自１９７８年至２０１４年，中國７億多人成功脫貧，成為全球首個實現聯合國制定的貧困人口比例減半目標的國家。然而，越往后，扶貧難度越大。構成最后貧困堡壘的，都是已經多年努力仍難以根除的頑疾。
“貧中之貧”，面對的是“難中之難”。
“十三五”最后一年，恰是２０２０年——這是實現全面建成小康社會的時間節點。
時間緊迫！要用５年時間攻克這樣一座堡壘，唯有采取超常的手段。
“各級黨委和政府必須增強緊迫感和主動性，在扶貧攻堅上進一步理清思路、強化責任，采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續的措施，特別要在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫。”
６月１８日上午，習近平總書記在貴州召開部分省區市黨委主要負責同志座談會，吹響了扶貧攻堅決戰決勝的號角。
兩條相反曲線折射扶貧難
鄧迎香，一名４３歲的農村婦女，因帶領村民１５年鑿通一條出山隧道，被贊為“當代愚公”。
她居住的貴州省羅甸縣沫陽鎮麻懷村翁晶組被大山包圍，太陽上午１１點才露頭，下午３點就下山。她女兒上小學，每天要走６小時山路，還都是陡峭的險路，前后摔死過二十來頭牛、馬。所以，村里娃娃１０歲才上學。
行路難，成了全村脫貧的“卡脖子”難題。
建材運不進來，村民只能住破舊的木板房。而山里的物產運不出去。有人想賣一頭肥豬，要八九個人輪流抬著，手腳并用地爬山六七個小時，才抬到公路邊。賣掉之后，還要請幫忙的鄉親吃頓飯。算下來，“肉價賣成了豆腐價”。
１９９９年，窮怕了的村民決心自己修路。男女老少揮動洋鎬、大錘、鋼釬，點著蠟燭挖隧道。山太大了，進展緩慢，有人絕望、放棄、離開。倔強的鄧迎香卻不認輸，帶著剩下的人繼續挖。十多年間，她落了一身傷病。她丈夫負責點炮，耳朵都震聾了……
日前記者走進了這條模樣有點奇怪的隧道：沒有路燈，每隔幾米有個聲控燈泡，喊一嗓子就亮，過會兒就滅。過隧道，得一路喊著走。隧道只有２１６米長，卻不是直的，而是彎的。因為村民從兩頭同時開挖，沒有精確的測量儀器，結果挖歪了，只好從中間扭過去一節。
就是這條簡陋隧道，成了麻懷村的致富路。如今村民收入翻了兩倍，住上了水泥房，買了摩托、小汽車。娃們上學，走１５分鐘就到了。
這條路的故事，恰如中國扶貧攻堅之路——現在到了向“卡脖子”難關發起總攻的階段。
梳理近年來的扶貧數據，呈現出兩條走勢相反的曲線——
一條，扶貧資金越來越多：２０１０年，中央財政安排專項扶貧資金２２２億元，以后逐年大幅增加，２０１４年達到４３３億元，４年幾乎翻了一番。
另一條，減貧人數卻越來越少：２０１１年全國貧困人口減少４３２９萬人，２０１２年減少２３３９萬人，２０１３年１６５０萬人，２０１４年１２３２萬人。
兩條曲線，折射的是扶貧難度的增加。
打開中國貧困人口分布圖，１４個集中連片特困地區赫然在目。它們覆蓋了全國大部分深度貧困群體，又都是位置偏僻、山大溝深的地方，一般經濟增長無法有效帶動其發展，常規扶貧手段難以奏效。
貧困人口中還有相當一部分是老、弱、病、殘的失能群體，對他們的幫扶難度更大。國務院扶貧辦對全國農村建檔立卡貧困戶的一份數據分析顯示，“疾病”在主要致貧原因中位列第一，占比高達４２．１％，遠高于缺資金、缺技術、缺勞力等其他原因。
記者看到，有些少數民族地區，在幾十年內從原始社會、奴隸社會直接過渡到社會主義社會，一步跨千年，其發展平臺、基礎條件、自然環境、資源稟賦、人口素質比其他貧困地區更落后，貧困成因更復雜、程度更深，用同樣的政策措施，無法達到同樣的效果。
精準扶貧呼喚“超常思維”
完成超常的任務，需要用超常的思維大膽破舊立新。
去年中央扶貧專項資金４３３億元，假如平均到７０１７萬貧困人口，每人頭上只有６１７元。要保證“好鋼用在刀刃上”，就要比以往更加精準地投放。
在寧夏西海固村民常宗義家，一道“Ｚ”形裂縫由上到下貫穿窯洞。盡管危窯住了多年，他卻難以享受國家的危房改造補助。
他說，當地政策是改造５４平米補助２．２萬元，不足的部分要自己籌款。假如重新選址蓋一座磚房，個人還要掏６萬元左右。“我連３萬元都沒有。借錢給兒子結婚，還欠著５萬外債沒還上呢。”
國家補助兩萬元就能蓋得起房的，常常不是最窮的人家。寧夏固原市原州區寨科鄉鄉長王正奇說，最需要幫助的窮人，因為掏不起自籌資金，有補助也不敢要，反而享受不到扶貧福利。
扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。
記者在調查中發現，在農村危房改造、扶貧搬遷等方面存在“補富不補窮”的現象，一些極貧群體成了扶貧“死角”。
中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴分析，“八七”扶貧攻堅計劃實施以來，最早是重點扶持貧困縣，后來扶持貧困村。普惠性政策讓貧困地區發展普遍提速，但條件相對較好的人受益多，條件相對差的人受益少。
“要真正瞄準生產生活條件最惡劣的貧困群體，改變‘大水漫灌’的套路，實行精準化、針對化、差異化扶貧，做到一戶一策。”他說。
超常精準用錢的另一面，是超常嚴格地管錢。
２０１３年，審計６省１９縣發現違規使用扶貧資金２．３４億元，涉及相關責任人１４３人。廣西壯族自治區扶貧辦原主任吳宇雄說，扶貧資金違規分為三大類型：一是挪用；二是侵占；三是扶貧項目實施過程存在漏洞，導致流失浪費。
扶貧資金管理仍存在薄弱環節。一些干部缺乏責任心，對資金使用疏于監管。一些地方項目報賬制執行不嚴格，明顯的違規支出仍能順利報賬。
吳宇雄建議，要引入全新的現代方法改變粗放管理模式，建立專職人員隊伍，對扶貧資金實現全程監管，覆蓋財務、會計核算、提款報賬、工程管理、招標采購、培訓、監測與評價等所有環節。同時，應建立更嚴格的責任追究和懲戒機制。
扶貧攻堅的頂層設計也要有突破性思路。
“堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策。”習近平總書記強調，要因地制宜研究實施“四個一批”的扶貧攻堅行動計劃，即通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批，實現貧困人口精準脫貧。
這是對不同特點群體采取不同扶貧策略的“大精準”思路。中國國際扶貧中心副主任黃承偉認為，對于一些特別的群體，只能采取非常規手段。
——“通過扶持生產和就業發展一批”。這是指有勞動能力的貧困人口而言，估計有一半的人可以這么解決；可以外出打工的，重點研究怎么為他們提供就業機會。
——“通過移民搬遷安置一批”。自然條件過于惡劣、實在沒辦法發展的，下決心實行搬遷，這部分人大約有１０００萬。關鍵是不能一搬了之，要與小城鎮建設、城鄉統籌發展相結合，按“先有產業、再有公共服務和基礎設施、再搬遷”的思路，梯次實施。
——“通過低保政策兜底一批”。對于那些重病、殘疾失能的家庭，下決心由社會養起來。而在低保等制度外，可讓他們以土地等資產入股扶貧項目，增加收入。
——“通過醫療救助扶持一批”。對因病致貧的貧困人口，要分類扶持。有些病能治好，如白內障，治好了就能看得見了，就有能力致富了。
超常制度約束：以“大扶貧”思路聚合資源
讓７０００多萬農村貧困人口走出“鍋底”，不僅是扶貧辦一個單位的事，也不僅是貧困地區的事，而是全中國的大事，需要舉全國之力。
記者采訪的眾多干部群眾、專家學者都認為，要在這么短的時間內完成這么艱巨的任務，特別需要發揮社會主義制度“集中力量辦大事”的政治優勢。
“扶貧開發是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。要堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的‘三位一體’大扶貧格局。”習近平總書記強調。
寧夏永寧縣有一個閩寧鎮，取名便是“福建、寧夏合作”之義。
１９９７年，福建、寧夏聯手在一片戈壁灘上建立了閩寧村，將首批八千貧困農民從“苦瘠甲于天下”的西海固搬遷至此，蓋房、開荒、發展產業。如今，村已拓展為鎮，轄６個行政村，人口近５萬。
“十幾年里收入翻了十幾倍，我們在這個莊子里算中等。”閩寧鎮園藝村村民張耀武說，“家里大車、小車都有，三個兒子都有事做，我們老兩口開個門市部，一年能掙一兩萬。”
這座兼具閩南風情和回族風格的新城鎮，是閩寧合作的一個縮影。兩省區建立對口扶貧協作關系十多年來，福建人力、物力、財力各層面的援助，帶動了寧夏成千上萬人脫貧致富。
先富幫后富、共同富裕，向來是改革開放的基本戰略。事實證明，對口幫扶方式可以解決很多貧困地區自身難以解決、中央又照顧不到的問題。
武漢大學經管學院教授成德寧說，在扶貧攻堅的關鍵階段，要強化對口幫扶的制度安排。國家從１９９６年就啟動了這項工作，東部１８個發達省市對口幫扶西部１０省份，但是一直缺少量化約束，沒有納入目標管理。下一步，可考慮給發達省份下指標，促使他們更快、更多地拿出資源投入扶貧。
有專家建議，對各中央部委也應建立類似硬性約束，落實其扶貧責任。
事實上，各部委一直是扶貧的參與者，都成立了扶貧開發領導小組，由部委領導甚至“一把手”任組長。很多部委還分別聯系一些貧困片區，分別出臺過專門的扶貧政策。教育部的農村義務教育學生營養改善計劃、中等職業教育學生學費免除，全國婦聯的婦女小額信貸，國家能源局的光伏扶貧，國家衛計委的“流動醫院”項目，都在實踐中取得了不錯的效果。
然而，由于缺乏統一規劃，不同部委扶貧力度不一，并且由于政策設計出發點不同，缺乏有效整合，扶貧政策合力尚未形成。
近年來，國家衛計委與教育部合作實施“農村訂單定向醫學生免費培養”，每年為中西部農村基層培養和輸送合格的醫學畢業生２．６萬名，一定程度緩解了貧困地區醫衛人才緊缺問題。但衛計委有關司局負責人表示，這與實際需求仍有很大差距。要建立貧困地區衛生人才流入綠色通道，還需要國家層面在高等教育招生、人才職稱評聘、人才招錄等多個方面，協調教育、人社、編制等多個部門給予政策支持。
“就像燒水，不能總是在五六十攝氏度，要想燒開，必須加火。”黃承偉以此比喻扶貧資源的分散，“我們有各種各樣的資源，只因條塊分割的管理方式，到了地方上就各自為政。要把資源集中起來，精準發力。”
聚合扶貧資源，還需要社會力量廣泛參與。
去年末，貴州省黎平縣巖洞鎮銅關村舉行了一場迎接ＷｉＦｉ入村的典禮。騰訊公司宣布，將把銅關建成中國第一個移動互聯網村，讓貧困村民通過微信與外部世界交流，并在網上銷售土特產。
阿里巴巴集團則嘗試電商扶貧，啟動了“千縣萬村”計劃，幫助農民兄弟通過電商平臺實現資源和市場的對接。３至５年內，這一計劃可望覆蓋全國三分之一的縣及六分之一的村。
汪三貴說，中國扶貧特點是政府主導，資源項目都是從上到下實施的，比如大型基礎設施建設、社會保障體系等。但是一些小的扶貧項目，專業性民間機構和企業可能做得更有效。
而擴大社會力量的參與面，需要一系列體制、機制的突破創新。
甘肅東鄉縣委副書記馬斌說，應當樹立“大扶貧”思路。只有貧困地區內外、中央與地方、官方與民間共同行動起來，才能下好扶貧攻堅這盤大棋。
超常用人：“盯人防守”確保一抓到底
人，從來是扶貧攻堅的第一要素。
在國務院扶貧辦主任劉永富看來，中央已經出臺了一系列促進扶貧開發的政策，關鍵在于落實，在于各級領導干部有沒有把老百姓的疾苦真正放在心上。
記者在調查中了解到，“貧困縣領導不關心扶貧”的現象在一些地方不同程度地存在。很多地方仍是“ＧＤＰ第一”，把大量精力花在招商引資搞開發上。以扶貧名義要來資金、轉手就挪給其他項目的行為時有發生。還有個別地方“窮縣富衙”，高聳在貧困區中心的辦公大樓格外刺眼。
河南省扶貧辦主任張成智認為，出現這些問題，一是有些官員政績觀有偏差，二是考核體系不完善，對貧困地區缺少約束。
這一狀況已有所改觀。去年，中組部、國務院扶貧辦聯合發文，改進貧困縣黨政領導考核機制，要求把扶貧開發作為考核的主要內容，以提高貧困人口生活水平、減少貧困人口數量、改善貧困地區生產生活條件為主要指標。
張成智說：“這項改革落實到位，要用硬手腕推進，與官員的‘烏紗帽’掛鉤，由中央督查，做不到的就要處理人，一票否決。”
強化扶貧開發工作領導責任制；黨政一把手要當好扶貧開發工作第一責任人；鼓勵和選派思想好、作風正、能力強、愿意為群眾服務的優秀年輕干部、退伍軍人、高校畢業生到貧困村工作；要做到每個貧困村都有駐村工作隊、每個貧困戶都有幫扶責任人……習近平總書記從“用人”角度為加大力度推進扶貧開發工作指明了方向。
超常艱難、超常緊迫的扶貧攻堅，需要超常用人。在精準扶貧、精準脫貧時代，只有“盯人防守”才能實現細化到一家一戶的高效幫扶。
甘肅省東鄉縣汪集鄉何家村趙萬福的脫貧就得益于此。這個６８歲的老漢本是特困戶，早年喪子，自身腿腳殘疾，全家５口人生活窘迫。
“兩間矮小的土房墻開了一個洞，他斜躺在炕上，身上蓋著一張破毛毯，連起身打招呼的精神都沒有。”東鄉縣能源辦主任馬占江回憶第一次來到趙家的情景。從２０１２年起，能源辦１６名干部受命結對幫扶何家村２０家特困戶。
干部們坐在趙萬福家炕頭上，跟他共商脫貧對策。先是幫他申請補貼，改造危房。他掏不起自籌資金，能源辦就組織職工捐款，從辦公經費中抽出一些，再從其他渠道籌款，終于蓋起了新房。能源辦是管能源的，很快幫他建了沼氣池。又聯系扶貧辦，幫他申請扶貧資金，修羊圈，還發了３只羊。
最后，考慮到趙萬福是殘疾人，干部們又聯系商務局，籌資在村里開了便民超市，就近安排他工作，這樣他每個月能有５００元收入。
３年過去了，趙萬福的生活發生了很大改變，不僅日子過好了，人也精神煥發。見到記者時，他連聲感謝：“國家把我照顧得好著呢！”
自２０１２年起，甘肅省開展“聯村聯戶、為民富民”行動，４０．８萬名黨員干部結對幫扶６７．１萬個貧困戶，３年累計減少貧困人口４３０萬人，貧困發生率由３３．２％下降到１９．８％。
千軍易得，一將難求。同一片貧困地區，同樣的扶貧政策，有的村富得快，有的村富得慢，差別往往就在于有沒有好的帶頭人。記者聽到了很多老支書、老村長帶領群眾脫貧致富的故事。而一些地方嘗試“第一書記”駐村扶貧，見效更快。
記者拿到了這樣一份成績單：廣西２０１２年選派的首批３０００名“第一書記”已引進項目３萬多個，累計投資７．５億元，引導１６．３萬農戶發展特色產業，協調修建村屯道路３．４萬公里、橋梁２２０６座、校舍５３４６間，幫扶困難群眾１５．７萬戶。
在安徽、山東、河南等省，“第一書記”同樣得到貧困群眾認可，并出現了一批深受老百姓愛戴的典型，如安徽小崗村的沈浩。
成德寧認為，“第一書記”之所以能迅速打開局面，就因為他們整體素質較高，能得到各級部門特別是財政支持，能調動多方資源。這一做法應在更大范圍推廣，覆蓋全國所有貧困村，并且通過“第一書記”帶出更多的致富帶頭人。
讓７０００多萬貧困人口追上全面建成小康社會的步伐，意味著到２０２０年中國將消除絕對貧困，這是一項前所未有的偉大工程，沒有先例可循。國際上成功的扶貧經驗可以吸取，但完成任務最終還要靠“中國式扶貧”。
“對于扶貧開發，既不能垂頭喪氣，也不能盲目樂觀。”劉永富說，在扶貧攻堅過程中，中國對貧困本身的認識也不斷深化。必須承認，即便消除了絕對貧困，相對貧困仍會長期存在。貧困不是一兩天產生的，要想根治，也不可能畢其功于一役。有些深層貧困問題，需要幾代人甚至更長時間去解決，我們必須做好持久戰的準備，切實采取超常措施，切實加大扶貧力度，堅定信心，克難攻堅。（執筆記者：劉詩平、李柯勇、王清穎；參與記者：林暉、王麗、鄒欣媛、周相吉、梁軍、夏軍、楊洪濤、陳地、李亞楠、馬姝瑞、侯文坤、李丹）
打印本頁
