西安成國家中心城市：未來是中國第八個城市群的崛起
新京報
▲西安長樂門星夜。圖片來自視覺中國
最近，西安成為“國家中心城市”的新聞，無疑是春節前西安收到的最好的“新春禮包”。
2月7日，國家發改委發布了《關中平原城市群發展規劃》，其中提出“建設西安國家中心城市”，宣布西安正式成為全國第9個國家中心城市。
2010年的《全國城鎮體系規劃(2010-2020年)》提出了北京、天津、上海、重慶和廣州5個首批國家中心城市。其中4個屬于直轄市，剩下的廣州也是華南地區唯一的一線城市。
5年后的2016年國家發布《成渝城市群發展規劃》和《促進中部地區崛起“十三五”規劃》。通過這兩大國家級別的戰略規劃，又分別把成都、武漢和鄭州列為了國家中心城市。
▲國務院關于關中平原城市群發展規劃的批復。圖片來自中央人民政府官網
國家中心城市具有國家戰略涵義
傳統的國家中心城市的概念是基于區域規劃的傳統理論——中心地理論提出的，指的是金融、貿易、管理、文化中心和交通樞紐，同時也是發展外向型經濟和推動國際文化交流的對外門戶。這種概念認知，更多地偏重于經濟職能的內涵，容易忽視城市在社會、文化和國際交往等多方面的國家職能。
實際上，對國家中心城市的界定，既要尊重城市的實際運行規律，又要充分認識到城市未來發展態勢和國家戰略要求。
國家中心城市應該是居于國家戰略要津，擔負國家戰略使命，并能夠引領全球區域發展，參與國際競爭領域，并代表國家形象的現代化大都市。
具體來說，國家中心城市就是在經濟、政治、社會、文化、國際交往和區域輻射等領域承擔國家戰略職能，具有全國性的影響力，并能代表國家參與國際合作和競爭的主要城市，是國家主要經濟區域和城市群的核心。
▲西安大唐芙蓉園。圖片來自視覺中國
從傳統概念上來講，似乎有很多城市都可以晉升為國家中心城市，但是從國家戰略的視角來看，在全球城市網絡分工體系不斷調整的今天，能夠承擔得起這些職能的城市為數不多。
西安確實是一個具有巨大影響力的綜合性大都市。在引領西北地區發展中，西安作為最重要的節點城市，具有溝通西北主要經濟區的綜合性交聯通道，同時集聚了越來越多的人口、資本和科技等發展要素，更多地參與全球生產分工。
與此同時，在“一帶一路”等國家戰略下，國家對外開放轉變為陸海國際聯動、東西雙向開放的新格局。在這一新格局下，內陸中心腹地及其中心城市在國家戰略板塊格局中的地位逐漸上升，逐步成為國家系列戰略部署的支點。西安作為這一戰略板塊的核心城市，無疑要發揮國家中心城市的區域引領作用。
▲西安大明宮。圖片來自視覺中國
以西安為核心的關中平原城市群將成第8個城市群
國家中心城市可以分為綜合性國家中心城市和特色性國家中心城市兩類。其中綜合性國家城市是指，那些在政治、經濟、社會、文化、國際交往和區域輻射等方面的各項功能均具備國家層面引領、輻射影響力的城市。
綜合性國家中心城市可以進一步分為具備全球影響力的全球城市和國家影響力的綜合性國家中心城市。西安顯然屬于后者。
那么西安作為國家中心城市，到底要承載什么職能?
在《關中平原城市群發展規劃》中，明確指出西安建設國家中心城市，要“強化面向西北地區的綜合服務和對外交往門戶功能，提升維護西北繁榮穩定的戰略功能，打造西部地區重要的經濟中心、對外交往中心、絲路科創中心、絲路文化高地、內陸開放高地、國家綜合交通樞紐�！�
西安已發展為西北地區唯一的特大城市，此次被劃為國家中心城市，對帶動關中平原城市群、帶動整個大西部地區的發展，也將會有著重要作用。
而以西安為核心的關中平原城市群，是我國繼京津冀城市群、長江中游城市群、成渝城市群、哈長城市群、長三角城市群、中原城市群、珠三角城市群之后的第8個城市群，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有獨特的戰略地位。
對此，《規劃》對其的定位是“建成經濟充滿活力、生活品質優良、生態環境優美、彰顯中華文化、具有國家影響力的國家級城鎮群”。
從區域協調上看，此次把關中平原城市群列為與成渝城市群并列的國家級城市群，其目的之一是在于讓西北和西南齊頭并進，把整個西部發展起來。
將西安打造成西部的國際開放門戶
《規劃》中明確指出，西安建設國家中心城市的具體目標是：“西安綜合經濟實力和發展活力明顯增強，參與國際競爭的功能吸納顯著提升，在全國區域發展格局和國家治理體系中的位置更加凸顯�！�
那么在西安成為國家中心城市后，從國家戰略角度應該做些什么呢?
西安作為國家中心城市的主要職責，是參與全球化競爭與合作，提升城市的國際地位，同時引領和輻射帶動關中城鎮群發展，打造國家大區域中心極核。
從發展戰略導向來看，西安應重點提升經濟影響力，打造西北地區的國際開放門戶，同時關注國家科技、文化和體制等方面的發展，實現國際綜合影響力的提升。
具體來說，西安一是要注重跨國生產性服務業全機構和主要分支機構、本土跨國企業和主要分支機構的聚集，提高全球資本服務能力和對先進制造業的支撐能力;
二是要推動鏈接全球的人流物流集散和信息港樞紐建設，增強國際門戶開放功能;
三是要實現國家級高校科研中心、工程中心、產業創新平臺的聚集，重點打造具有國際影響力的國家產業創新和科技成果轉化;
四是要成為國際和國家級特色會展、博覽、商貿、論壇和現代文化活動的聚集地，提升國際知名度和影響力;
五是要加強城鎮群層面的統籌協調，建立完善城市群協同機制，增強對周邊以及亞洲中部區域城市的輻射帶動能力。吸引和利用全球資源，服務新的全球化產業發展。
在國家重大政策區投放和資源扶持方面，綜合性國家中心城市是國家新區、自由貿易試驗區、自主創新示范區、智能制造示范區、生態文明示范區和文化傳承示范區等國家重大政策平臺傾斜的最大受益區。
未來，西安要勇于承擔建設全球技術、產業與文化中心城市的職責，并積極爭取國家新區、自主創新示范和自由貿易實驗等方面的國家重大政策支持和資源扶持，為整個西北和陸上絲綢之路的發展提供支撐和引領。
□袁牧(盤古智庫學術委員，清華同衡規劃設計研究院副院長、總規劃師)
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【關中平原城市群發展規劃】究竟給天水帶來什么？
天水市關中—天水經濟區辦公室 徐建強
（關中平原城市群規劃范圍圖）
《關中平原城市群發展規劃》于2018年2月7日印發實施，《規劃》的發布對關中平原地區未來的發展意義重大。如何看待規劃中城市群的發展方向和為天水帶來的發展機遇，編者從對規劃學習中提出以下見解，供參考。
城市群到底是什么樣的概念？咱們國家現在都有哪些重要的城市群？
目前，對城市群到底是什么？沒有一個確切的定義，但認識上大體一致，就是在特定區域范圍內由很多不同性質、類型和等級規模的城市組成，以一個或兩個（有少數的城市群是多核心的例外）大城市為中心，依托一定的地理特點和交通條件，彼此的聯系較為緊密，共同構成一個城市“集合體”。城市群要具有幾個特征：一是要有核心城市為依托，核心城市必須是特大城市或大城市，可以是一兩個或多個。二是有不同等級的城市體系，既有核心城市，又有區域中心城市，還有眾多的小城市和小城鎮。三是由空間距離較近、經濟聯系密切、功能互補較強的城市組成。城市群是工業化、城鎮化進程中，區域空間形態的高級現象，能夠產生巨大的集聚經濟效益，是經濟快速發展、現代化水平不斷提高的標志之一。
在我國現在城市群中，東部地區京津冀、長三角、珠三角等城市群發展較為成熟；中西部地區正在加快培育成渝、中原、長江中游、哈長、北部灣、關中平原等城市群。國家“十三五”規劃綱要提出要建設發展19個城市群、2個城市圈，構建“兩橫三縱”城市化戰略格局。截至2018年2月，國務院共先后批復了7個國家級城市群，分別是：長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群、關中平原城市群。六個待批復，分別是：珠江三角洲城市群、京津冀城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群、呼包鄂城市群。其它城市群正在戰略規劃中。
“關中平原是華夏文明重要發祥地，是古絲綢之路的起點，承載著中華民族的歷史榮耀和厚重記憶。關中平原城市群發展基礎較好、發展潛力較大，在國家現代化建設大局和全方位開放格局中具有獨特戰略地位。依據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》、《全國主體功能區規劃》、《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，特制定本規劃，作為關中平原城市群建設的指導性、約束性文件�！�
關中平原城市群和我們正在建設的關中—天水經濟區有什么異同？
國務院批復的《關中平原城市群發展規劃》范圍包括陜西�。何靼�、寶雞、咸陽、銅川、渭南5個市、楊凌農業高新技術產業示范區及商洛市的商州區、洛南縣、丹鳳縣、柞水縣；山西�。哼\城市（除平陸縣、垣曲縣）、臨汾市堯都區、侯馬市、襄汾縣、霍州市、曲沃縣、翼城縣、洪洞縣、浮山縣；甘肅�。禾焖屑捌經鍪械尼轻紖^、華亭縣、涇川縣、崇信縣、靈臺縣和慶陽市區。國土面積10.71萬平方公里，2016年末常住人口3863萬人，地區生產總值1.59萬億元，分別占全國的1.12%、2.79%和2.14%。規劃期為2017—2035年。到底跟我們正在建設的關中—天水經濟區有什么異同？
首先，從地理范圍上看。增加了平涼、慶陽和運城市、臨汾市4個市，關中—天水經濟區僅涉及我們甘肅和陜西兩省，而關中平原城市群則擴展到山西省，是關中—天水經濟區的進一步延伸，在范圍上更大更廣。
其次，從發展定位上看。關中平原城市群目標是具有國際影響力的國家級城市群，內陸改革開放新高地：向西開放的戰略支點、引領西北地區發展的重要增長極、以軍民融合為特色的國家創新高地、傳承中華文化的世界級旅游目的地、內陸生態文明建設先行區。關中—天水經濟區提出的“一高地四基地”戰略定位僅僅是著眼于國內，所以關中平原城市群的高度和視野寬于關中—天水經濟區。
再次，從發展重點上看。關中平原城市群重點建設創新引領的現代產業體系、交通水利等基礎設施的互聯互通、生態共建環境共治、全面提升開放合作水平等，發展重點突出，就是城市的發展。關中—天水經濟區發展重點包括構建創新型區域、現代產業發展、新農村建設、基礎設施、生態環境、公共服務、改革開放等，涉及到經濟社會發展的方方面面。
最后，從區域發展上看。關中平原城市群主要發揮其承東啟西、聯接南北的區位優勢，增加山西省兩個市的目的就是要對接京津冀城市群和中原城市群，進一步促進全國范圍內城市群一體化發展，廣度和深度將比關中—天水經濟區更大更深，惠及更多群眾。
關中平原城市群內的數十二個城市各自如何定位？天水將處于何種位置？
城市群建設就是為了優化區域空間布局，合理確定各個城市的功能和定位，推動各類城市協調發展。因此，《關中平原城市群發展規劃》明確提出了要構建“一圈一軸三帶”的空間格局。強化西安服務輻射功能，加快培育發展軸帶和增長極點，構建“一圈一軸三帶”的總體格局，提高空間發展凝聚力。
“一圈”指由西安、咸陽主城區及西咸新區為主組成的大西安都市圈。加快功能布局優化與疏解，增強主城區科技研發、金融服務、文化旅游、國際交往等核心功能，完善閻良、臨潼、興平等外圍組團功能，推動西安—咸陽一體化發展，按程序合理調整行政區劃，打造帶動西北、服務國家“一帶一路”建設、具有國際影響力的現代化都市圈。
“一軸”即沿隴海鐵路和連霍高速的主軸線。強化西安的綜合樞紐地位和輻射帶動作用，增強寶雞、渭南、楊凌、天水等重要節點的人口和產業集聚能力，加強城市分工協作，形成現代化的產業帶和城鎮集聚帶。深度參與“一帶一路”建設，向西連接甘肅、青海、新疆等省區和絲綢之路經濟帶沿線國家（地區），向東加強與中原地區和沿海地區聯系,進一步提升陸海雙向開放水平，強化對新亞歐大陸橋國際經濟走廊的戰略支撐作用。
“三帶”即包茂發展帶、京昆發展帶、福銀發展帶。包茂發展帶依托包茂高速、包海高鐵等通道，促進銅川融入大西安都市圈，帶動延安、榆林、漢中、安康等地發展，形成連通西南西北的城鎮發展帶。京昆發展帶依托京昆高速、大西—西成高鐵等通道，推動韓城—河津一體化發展，強化運城、臨汾、侯馬等節點城市和沿線中小城市支撐作用，形成對接京津冀地區的新發展帶。福銀發展帶依托福銀高速、銀西—西武高鐵等通道，推動平涼—慶陽、彬縣—長武—旬邑一體化發展，引導商洛等節點城市綠色發展，形成對接長江經濟帶、連接輻射寧夏的新發展帶。
《關中平原城市群發展規劃》將西安作為城市群內獨一無二的核心城市，提出建設西安國家中心城市，強化面向西北地區的綜合服務和對外交往門戶功能，提升維護西北繁榮穩定的戰略功能，打造西部地區重要的經濟中心、對外交往中心、絲路科創中心、絲路文化高地、內陸開放高地、國家綜合交通樞紐，建成具有歷史文化特色的國際化大都市。而將天水等其它城市作為重要節點城市。適度擴大城市人口規模，提升綜合服務功能，壯大特色優勢產業，增強對城市群發展的支撐作用。提出將人市秦安、甘谷兩縣有序設市，增加城市數量。同時加快發展特色�。ǔ牵╂�，輻射帶動農村發展。
從《關中平原城市群發展規劃》空間格局圖中看出，對于處于“一軸”上的天水、寶雞、運城三市，在基礎設施、產業發展上其實是作為副中心來布局的，其地位和任務要明顯高于其它8個城市。這對于我們既是發展機遇，也是挑戰。
（關中平原城市群發展規劃空間格局圖）
《關中平原城市群發展規劃》中列入天水的項目有那些規劃體現出了多少天水元素，有哪些干貨呢？
《關中平原城市群發展規劃》中，“天水”出現17次，與“天水”相關的元素出現30多次，僅次于西安。與我們天水關聯度大的具體“干貨”歸納如下幾類：
第一，做強重要節點城市。進一步提升寶雞、銅川、渭南、楊凌、商洛、運城、臨汾、天水、平涼、慶陽等重要節點的綜合承載能力，推動彬縣、蒲城、三原、華亭、秦安、甘谷等具備條件的縣有序設市，增加城市數量。
第二，天水經濟技術開發區創新發展。發揮西安高新區國家自主創新示范區創新引領作用，帶動西咸新區及寶雞、咸陽、渭南、楊凌、天水等開發區創新發展。
第三：天水區域性交通樞紐建設。積極建設寶雞全國性綜合交通樞紐，推進渭南、商洛、運城、臨汾、天水、平涼等一批區域性交通樞紐建設。積極推進西安咸陽機場國際航空樞紐建設，啟動寶雞、天水、平涼、華山等民用支線機場項目前期工作，推進一批通用機場建設。規劃布局了天水—哈達鋪普通鐵路；天水—寶雞、蘭州—天水—漢中城際鐵路；平涼—天水—隴南高速鐵路；天水—平涼、靜寧—天水、景泰—禮縣、天水—兩當、張川—隴縣高速公路等事關天水長遠發展的重大交通項目。
（關中平原城市群交通網規劃示意圖）
第四：天水光纖網絡全覆蓋。積極推進中國—中亞跨境陸纜建設，為絲綢之路經濟帶建設提供綜合信息服務。構建高速、移動、安全、泛在的新一代信息基礎設施，推動西安、寶雞、渭南、咸陽、臨汾、運城、天水等設區城市率先實現光纖網絡全覆蓋，持續提升網絡接入能力。
第五：天水創建國家電子商務示范城市和智慧城市。建立城市群政務信息共享和業務協同機制，推動電子政務平臺跨部門、跨城市橫向對接和數據共享。建立城市群統一的地理信息公共服務平臺，積極推進市縣數字城市地理空間框架建設與應用，加快智慧城市時空大數據與云平臺建設，推進建設信息惠民試點城市。推進西安、寶雞、渭南、銅川、咸陽、天水等智慧城市建設。大力支持渭南、銅川、咸陽、天水等創建國家電子商務示范城市，完善移動電子商務產業鏈，鼓勵大型商貿、信息服務企業建設特色電子商務云系統。
第六：實施白龍江引水工程。加強飲用水水源地保護，加快推進引漢濟渭、涇河東莊水庫等骨干水源工程，深化白龍江引水、慶陽馬蓮河水利樞紐等工程前期工作。
第七：構建渭河流域綠色生態廊道。以黃河及渭河、汾河、涇河、丹江等水系為重點，自然保護區、水產種質資源保護區、濕地灘涂等重要生態斑塊為補充，構建綠色生態廊道。強化各級自然保護區、地質公園、森林公園、濕地公園等管控和保護，建設好城市群生態節點。
（關中平原城市群生態安全格局圖）
第八：渭河水系治理工程。以秦巴山地及渭北、天水等黃土高原丘陵溝壑區為重點，科學實施山水林田湖草生態保護修復工程。加強以秦嶺、橋山、六盤山為重點的山體保護，嚴格控制開發強度，搞好植被恢復。加強渭河、汾河、涇河等水系治理，加快引漢濟渭等重大水源補給工程建設，營造科學合理、自然優美的水生態。
第九：渭河流域綜合治理工程。實施渭河干流灘面整治、河道疏浚、水污染治理、生態修復及濕地建設、水生物保護、河湖自然聯通恢復等工程項目，實施渭河沿岸工業污水治理工程，實施渭河流域涇河、灞河等主要支流水污染綜合治理和水生態修復工程。
第十：藉河流域綜合治理工程。實施節水保護、徑流蓄水、水系重建、水源涵養、興水增綠、植被修復、水土保持、污染防治等工程。
第十一：甘泉鎮等城鎮排水與污水處理及黑臭水體治理工程。因地制宜開展城鎮污水收集和處理設施建設與改造。按照“綠色、循環、低碳”原則建設污泥處置設施，加快完成現有不達標污泥處置設施的達標改造。開展渭河沿岸虢鎮、新豐鎮、蔡家坡鎮、甘泉鎮等重點鄉鎮污水收集處理及配套網管建設工程。
第十二：打造絲綢之路經濟帶國際精品旅游線路。與新疆、甘肅、寧夏等省（區）以及絲綢之路經濟帶沿線國家和地區聯合打造絲綢之路經濟帶國際精品旅游線路。
第十三：大地灣遺址保護。推進秦始皇陵、漢唐帝陵、漢長安城、大地灣、陶寺等大遺址考古和保護工作，積極做好絲綢之路世界文化遺產保護和交流互鑒。
第十四：伏羲公祭大典。加強文化藝術精品創作，發展演藝事業，推廣西部影視、陜西秦腔、伏羲祭祖、崆峒武術等文化藝術品牌。
第十五：天水絲綢之路文化旅游產業園。擴大絲綢之路國際藝術節、電影節等文化藝術交流平臺影響力，支持西安舉辦文化藝術博覽會，推進西安絲綢之路文博書苑、天水絲綢之路文化旅游產業園、慶陽民俗文化產業園等建設。
（關中平原城市群開放格局示意圖）
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