甘肅省依法規(guī)范行政文件出臺(tái)
——《甘肅省規(guī)范性文件管理辦法》解讀
6月18日，省政府第七次常務(wù)會(huì)議審議通過了《甘肅省規(guī)范性文件管理辦法》，7月2日，徐守盛省長簽發(fā)第46號(hào)省長令，以省政府規(guī)章的形式發(fā)布《甘肅省規(guī)范性文件管理辦法》，將于今年9月1日開始正式實(shí)施。
這個(gè)《管理辦法》的出臺(tái)，是我省貫徹國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和新頒布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，規(guī)范各級(jí)政府機(jī)關(guān)抽象行政行為，加強(qiáng)政府自身建設(shè)，加快推進(jìn)我省法治政府建設(shè)進(jìn)程的又一重大舉措。對(duì)于從源頭上確保各級(jí)行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益具有重要作用和意義。
促進(jìn)政府機(jī)關(guān)依法行政的根本保障
規(guī)范性文件是各級(jí)政府機(jī)關(guān)制定的涉及公民、法人和其他組織權(quán)益，具有普遍約束力的文件。
制定和發(fā)布規(guī)范性文件是各級(jí)行政機(jī)關(guān)貫徹法律、法規(guī)、規(guī)章，實(shí)施行政管理，依法履行職權(quán)的主要手段，也是一種準(zhǔn)立法程序，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)完備的制度，實(shí)施嚴(yán)格的審查和監(jiān)督程序。
2004年以來，根據(jù)國務(wù)院的要求，我省初步健全了“四級(jí)政府、三級(jí)監(jiān)督”的規(guī)范性文件備案審查體系。但是，由于規(guī)范性文件制定無法可依，還存在著制定主體亂、調(diào)整范圍亂、制定程序亂的問題，集中表現(xiàn)為越權(quán)行政、濫用權(quán)力。2006年至2007年，僅省政府通過備案審查發(fā)現(xiàn)存在違法問題而責(zé)令糾正或建議修改的規(guī)范性文件就達(dá)21件。
在備案審查中發(fā)現(xiàn)的問題主要有五類，一是無法律依據(jù)擅自設(shè)定公民義務(wù)或剝奪公民權(quán)利；二是擅自設(shè)定行政審批事項(xiàng)或增設(shè)審批環(huán)節(jié)、條件；三是擅自設(shè)定行政處罰內(nèi)容或自行規(guī)定罰款收繳方式；四是通過制定規(guī)范性文件為本地方、本部門謀取不正當(dāng)利益；五是報(bào)備審查時(shí)避重就輕或隱瞞不報(bào)，文件制定不符合規(guī)范要求。規(guī)范性文件違法現(xiàn)象頻發(fā)，損害人民群眾的合法權(quán)益，引發(fā)了大量行政爭議，也損害了政府機(jī)關(guān)的公信力。因此，對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督管理進(jìn)行立法，有利于提高政府機(jī)關(guān)制度建設(shè)質(zhì)量和依法決策水平，是確保行政文件行為合法、有效，促進(jìn)政府機(jī)關(guān)依法行政的根本保障。
不得越權(quán)擅自制定規(guī)范性文件
規(guī)范性文件的數(shù)量龐大，主要是由于規(guī)范性文件制定主體眾多，涵蓋各個(gè)層級(jí)、各種職能的政府機(jī)關(guān)和組織。但是，規(guī)范性文件制定權(quán)作為一項(xiàng)行政管理職權(quán)，是有所限定的，并不是所有的機(jī)構(gòu)都具有此項(xiàng)職權(quán)。一些不具有規(guī)范性文件制定權(quán)的機(jī)構(gòu)，為了擴(kuò)張權(quán)力，謀取利益，也越權(quán)擅自制定規(guī)范性文件，實(shí)施行政管理，造成“紅頭文件”滿天飛，使群眾無所適從，也使規(guī)范性文件的數(shù)量進(jìn)一步膨脹，監(jiān)督管理工作的難度增大。
為此，《管理辦法》第七條對(duì)規(guī)范性文件制定主體進(jìn)行了限定，規(guī)定臨時(shí)性機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)和受行政機(jī)關(guān)委托執(zhí)法的機(jī)構(gòu)不得制定規(guī)范性文件。通過對(duì)規(guī)范性文件制定主體的嚴(yán)格限定，有利于從源頭上控制規(guī)范性文件的數(shù)量，治理政府機(jī)構(gòu)亂作為，遏制政出多門，越權(quán)行政的現(xiàn)象。
審核程序確保規(guī)范性文件質(zhì)量
規(guī)范性文件出臺(tái)之前由法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行審核把關(guān)，實(shí)行事前監(jiān)督，可以最大限度地防止“問題”文件的產(chǎn)生，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。
《管理辦法》將這一制度以立法形式確認(rèn)下來，針對(duì)不同種類的規(guī)范性文件，確定了相應(yīng)的審核程序。規(guī)定部門規(guī)范性文件出臺(tái)以前，由部門法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核。對(duì)于政府規(guī)范性文件則設(shè)置了更為嚴(yán)格的審核程序。由起草部門的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行初審后，形成送審稿，報(bào)同級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)再次進(jìn)行全面審核。同時(shí)，對(duì)審核的內(nèi)容，審核的標(biāo)準(zhǔn)做出了具體規(guī)定，便于操作。此外，為了提高規(guī)范性文件審核工作的效率，《管理辦法》第二十條還對(duì)政府法制機(jī)構(gòu)審核規(guī)范性文件的時(shí)限做出了具體規(guī)定。
前置審查確保基層政府依法行政
鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府是我國最基層的政權(quán)組織，與人民群眾直接接觸，密切聯(lián)系。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是數(shù)量最多的政府規(guī)范性文件的制定主體，其所制發(fā)的規(guī)范性文件數(shù)量龐大，內(nèi)容繁雜，直接涉及群眾權(quán)益。而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級(jí)政府由于機(jī)構(gòu)編制所限，沒有設(shè)立本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)，也沒有專門的政府法制工作人員,無法對(duì)所制發(fā)的規(guī)范性文件進(jìn)行審核，致使這些文件存在的問題得不到及時(shí)的發(fā)現(xiàn)和糾正。
為了解決這一問題，《管理辦法》第二十三條規(guī)定，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府制定涉及公民、法人和其他組織重大利益的規(guī)范性文件，必須由上級(jí)人民政府實(shí)施前置審查后方可發(fā)布。通過設(shè)置前置審查程序，將這類文件納入專門機(jī)構(gòu)的審核范圍，確保基層政府依法行政。
關(guān)于規(guī)范性文件的審議和公布制度
一些行政機(jī)關(guān)特別是基層行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件隨意性很大，文件既不進(jìn)行法律論證，也不提交會(huì)議審議，實(shí)行簡易程序，由主管領(lǐng)導(dǎo)直接簽發(fā)，往往造成文件質(zhì)量不高，程序違法。
為此，《管理辦法》第二十四條規(guī)定，規(guī)范性文件草案應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)召開有關(guān)會(huì)議集體審議，審議通過后，由制定機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人簽發(fā)。通過建立規(guī)范性文件集體審議制度，有利于完善決策程序，提高行政決策質(zhì)量，預(yù)防行政決策中擅權(quán)、專斷和濫用職權(quán)的現(xiàn)象，體現(xiàn)了科學(xué)決策、民主決策、依法決策的要求。作為行政管理依據(jù)的規(guī)范性文件出臺(tái)后，按照政務(wù)公開的要求，必須及時(shí)向社會(huì)進(jìn)行公布，便于群眾查閱、了解和遵守。未向社會(huì)公布的文件，不能作為行政管理的依據(jù)。
規(guī)范性文件的執(zhí)行者不再是解釋者
規(guī)范性文件解釋，是在規(guī)范性文件施行過程中，由有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的內(nèi)容和條文進(jìn)行說明和闡釋。規(guī)范性文件解釋是對(duì)文件內(nèi)容的細(xì)化和補(bǔ)充，是文件正確實(shí)施的重要保證，同規(guī)范性文件具有同等效力。
目前，規(guī)范性文件一般由制定機(jī)關(guān)授權(quán)執(zhí)行部門或下屬機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解釋，這樣雖然提高了文件執(zhí)行的效率，但是由于解釋者常常也是執(zhí)行者，由于其職責(zé)所限，很難做到公平、公正，其解釋往往不能正確反應(yīng)規(guī)范性文件制定者的本意，容易損害行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，引發(fā)行政爭議。
《管理辦法》第十三條規(guī)定，規(guī)范性文件由制定機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)解釋，不再進(jìn)行授權(quán)解釋。這樣規(guī)定有利于提高規(guī)范性文件解釋的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，提高解釋工作質(zhì)量，維護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益。
備案監(jiān)督制度進(jìn)一步完善
備案監(jiān)督制度作為一種事后監(jiān)督，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部防范規(guī)范性文件違法的最后一道關(guān)口，對(duì)于防范行政權(quán)力的濫用，保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，具有重要意義和作用。2004年，省政府頒布《甘肅省規(guī)章規(guī)范性文件備案審查辦法》，我省規(guī)范性文件備案監(jiān)督制度全面建立。近年來，各級(jí)法制機(jī)構(gòu)堅(jiān)持“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”，依法履行職責(zé)，將各級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件全面納入備案監(jiān)督的范圍。
結(jié)合規(guī)范性文件備案工作的實(shí)際，《管理辦法》又補(bǔ)充設(shè)置了若干條款，使備案監(jiān)督制度進(jìn)一步完善。特別是對(duì)目前比較突出的制定機(jī)關(guān)拒不報(bào)送規(guī)范性文件或者故意隱瞞規(guī)范性文件制定情況以逃避上級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督的行為，情節(jié)嚴(yán)重的，規(guī)定經(jīng)上級(jí)政府批準(zhǔn)，對(duì)規(guī)范性文件可依法予以撤銷，并向社會(huì)進(jìn)行公布。為了進(jìn)一步提高規(guī)范性文件的報(bào)備率，《管理辦法》第二十七條規(guī)定，規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的發(fā)文機(jī)構(gòu)在印制規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)向本機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)提供備案所需數(shù)量的規(guī)范性文件文本及相關(guān)材料，由法制工作機(jī)構(gòu)報(bào)送上級(jí)機(jī)關(guān)備案。
另外，省政府研究后認(rèn)為，我省現(xiàn)在實(shí)行規(guī)范性文件有效期制度的條件尚不成熟，準(zhǔn)備不夠充分，因此在《管理辦法》中對(duì)此暫未予以規(guī)定，待條件成熟后再行實(shí)施。
打印本頁
