范小建在甘肅省領導干部“富民興隴”系列講座作報告——
關于扶貧工作的幾個問題
范小建，全國政協委員、國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會主任。長期從事農業和扶貧工作，曾在內蒙古下鄉插隊，又先后在西藏、寧夏、農業部和國務院扶貧辦工作。
小康不小康、關鍵看老鄉，特別是看貧困的老鄉，十八大以來，習近平總書記關于扶貧工作做出了一系列重要指示。現在大家都在總結“十二五”、謀劃“十三五”、奮力推進全面小康社會建設，甘肅省也正在集中力量做這方面的工作，這當中，扶貧工作占有非常重要的位置。
一、政策成效分析
數據顯示，從2010年實行新的扶貧開發綱要以來到2014年年底，在新扶貧標準下，我國的減貧總量達到了9550萬人，貧困發生率從原來的17.2%下降到7.2%，減少了10%。2013年世界銀行報告指出，1980－2008年，在日均1.25美元貧困線標準以下的貧困人口，中國減少了6.62億，減貧成效巨大。
之所以有這樣的成就，我認為至少應該包括七個方面的因素：一是體制改革。廢除人民公社，實行大包干，在7年時間（1978－1985年）內，按照我們當時的標準，實現貧困人口減少一半。二是農業發展。我國用占世界9%的耕地和6%的水養活了全球20%左右的人口。三是經濟增長。近30多年來，我國保持了年均9.8%的增長速度，這對于就業的帶動作用非常明顯。四是結構調整。這些年，無論是種植業內部、農業內部、農村內部還是城鄉之間，我國的經濟發展結構都在不斷調整，每次調整都意味著勞動力的解放，都給勞動力轉移和就業創造了條件。五是區域政策。包括西部大開發政策和片區支持政策。僅片區政策一項，在確立14個片區以來，財政綜合扶貧投入大體上每年增加700多億元。六是惠農政策。目前，惠農政策資金總量達到每年1.2萬億元以上，去年的增量在1000億元以上。七是專項扶貧。2014年我國專項扶貧預算是433億元，2015年是467億元，如果再加上定點扶貧和東西協作，財政直接投入約為700多億元。從2015年財政部的預算來看，地方（省市縣三級）的扶貧投入是1000億元。
但是應該看到，隨著時間的推移，減貧幅度卻出現了明顯下降。2010－2014年減貧幅度從26.1%下降到14.9%，減少了11.2個百分點。如果不考慮其他因素，2015年減貧幅度大約會在13.4%左右，相當于減貧940萬人。但現在我們提出的年度目標是要減少1000萬人以上，減貧幅度是14.25%，任務很艱巨。
從甘肅的情況來看，2010年貧困人口862萬人，2014年417萬人，累計減少445萬人，成效非常顯著。但與全國一樣，甘肅減貧幅度從2012年以后也呈逐年下降趨勢，預計2015年減貧幅度為15%，對應減貧人口為62.55萬人。實際上，甘肅今年確定的減貧目標是100萬人，對應的減貧幅度是23.98%，這是過去從未達到過的高度，任務異常艱巨。所以總體上看，減貧效益遞減問題是非�，F實、非常突出的一個矛盾，或者說扶貧這個“骨頭”越來越難啃了，必須以更大的決心、下更大的力氣來應對。
二、常規性的幾個問題
一是貧困規模。按照2300元新的國家扶貧標準（加物價指數為2800元），到2014年底，我國貧困人口的規模是7017萬人，貧困發生率是7.2%。
二是返貧因素。影響貧困的因素既有宏觀層面的也有微觀層面的；既有群體因素，也有個體因素；既有體制機制方面的，也有基礎設施等公共服務方面的，還有生態方面的。
三是發展不平衡、特困地區發展滯后。貧困的區域性在我國是非常突出的一個矛盾，特殊類型貧困地區生態環境脆弱、生存條件惡劣、自然災害頻繁、社會形態特殊、基礎設施薄弱、社會事業滯后，扶貧任務最為艱巨。
四是收入差距大、相對貧困凸顯。2014年我國城鄉居民收入比為2.92∶1，絕對差是18952元。從2009年開始，農民收入增幅一直高于城市居民，城鄉收入比從3.33∶1下降到2.92∶1，雖然城鄉收入比在降低，但是絕對收入差距每年增加約1000多元。除了城鄉收入差距之外，農村內部收入差距也在擴大。
2014年中國公布的基尼系數是0.469�；嵯禂蹬c減貧的關系應該特別強調：普遍貧困狀態下，經濟增長對減貧作用十分明顯；但發展的差距越大（基尼系數越大），經濟增長對減貧的帶動作用就越小。目前，我國進入了一個從解決絕對貧困向緩解相對貧困過渡的特定歷史階段。在這個階段，必須高度關注收入差距擴大可能產生的致貧因素。
三、兩個“八七扶貧攻堅計劃”
2014年是著名的“八七扶貧攻堅計劃”實施20周年。“八七扶貧攻堅計劃”的基本含義是用7年時間解決8千萬人口的貧困問題。2014－2020年，也正好是7年時間要解決8千萬人口的貧困問題，所以要對這兩個“八七扶貧攻堅計劃”進行比較。
總體來看，第二輪的有利條件有：一是起點高。1994年農民人均純收入是1221元，2014年達到8896元。二是起步時速度快。1994年減貧500萬人，2014年減貧1232萬人。三是優農惠農政策力度大。現在每年有1.2萬億元的惠農政策資金，而且還在增加，“三提五統”、農業稅都取消了。四是全面建立農村低保。每年約有5300萬人能夠享受低保，2014年分省低保標準平均已達到2776元。五是制定了片區規劃、整村推進規劃。自2011年提出片區規劃以來（2011－2013年），片區減貧幅度由此前慢于全國3.1個百分點，提高到比全國平均水平快1.6個百分點。六是對精準扶貧的高度重視。
不利條件有：一是進入新常態，GDP增速減緩。二是收入差距更大。三是結構調整，壓縮產能影響就業。四是財政增速放緩，綜合扶貧投入增幅逐年下降。五是“老齡化”、“空心化”日益嚴重。六是“天花板”和“地板”的雙重擠壓，農民的種糧效益整體上遇到了瓶頸制約。
所以，新常態下，推進扶貧工作，既要關注發展速度，更要關注發展的不平衡；既要發揮市場的決定性作用，更要搞好政府的宏觀調控；既要強調外部支持，更要強調自力更生，自力更生是扶貧開發的靈魂。
四、思路與對策
我國的減貧事業正處在一個重大的歷史轉換時期，總體上正處于從解決絕對貧困向緩解相對貧困的轉化時期�，F在，溫飽問題沒有得到解決的不多了，而相對貧困問題越來越突出。
習近平總書記在云南考察時強調，要以更加明確的目標、更加有力的舉措、更加有效的行動，深入實施精準扶貧、精準脫貧；在浙江召開華東7省市黨委主要負責同志座談會時強調，要采取超常舉措，拿出過硬辦法，按照精準扶貧、精準脫貧要求，用一套政策組合拳，確保在既定時間節點打贏扶貧開發攻堅戰。怎么來落實好總書記的指示要求？
（一）澄清幾個認識
首先，我們要始終認識到：貧困是相對的，扶貧開發是一項長期歷史任務。我們要消滅絕對貧困，也必須消滅絕對貧困，但相對貧困會長期存在，不僅現在有，全面小康了也有，中等發達了還有。想再過幾年就沒有貧困了，這是不可能實現的。
第二，我國正處在從解決絕對貧困向緩解相對貧困過渡時期，加之經濟發展進入了新常態。所以我們只能提出有限的、階段性的目標任務，既要鼓舞人心，又要切實可行，無論如何不能說過頭話；既要有解決絕對貧困的任務，也要有緩解相對貧困的目標，二者不可偏廢。
對于絕對貧困來說，過去講“衣不遮體、食不裹腹、住不避風雨”，首先要消滅這三種現象，現在還要加上水的問題，就是要有安全的飲水。同時，恩格爾系數也是一個比較好的指標。從理論上說，恩格爾系數在60%以上還是絕對貧困，50%以下可以算是基本小康，有人提出，貧困人口到2020年恩格爾系數要降到50%以下，我認為，必須實事求是，能降下來當然好，能不能降到50%以下，還要仔細算算賬。
對于相對貧困來說，基尼系數是一個比較合格的指標。我國過去6年已經實現了基尼系數的下降，從0.491降到現在的0.469。雖然下降得很慢，但畢竟還是降了。既然過去6年已經做到了，就應該而且可以考慮今后提出基尼系數的目標，應該讓基尼系數盡可能靠近0.4。
當然，相對貧困不光是要看收入差距，還要強調區域差距，中國這么大，發展這么不平衡，東中西部地區發展的起點不同，到2020年實現全面小康的程度也肯定不同，不能強求一律。同時，我們還必須考慮群眾的獲得感和認同感，全面小康是老百姓自己的事，小康的目標怎么定，自己跟自己比，有多大能力辦多大事兒，越到基層越要征求群眾的意見。
如果我們要提出2020年的減貧目標，應當更加具體，既要反映絕對貧困，又要反映相對貧困。恩格爾系數和基尼系數這兩個基本的指標只要能提出一個合理的奮斗目標，并年年公布出來，就會形成極強的社會動員力。
第三，一方面硬骨頭“難啃”，要加大投入；另一方面要防止以“補短”的名義要錢，卻去打造“長板”。扶貧開發與新農村建設有密切聯系，但又不是一回事。扶貧開發永遠都是要去做雪中送炭的事情，它不等于新農村的建設�，F在的情況是，許多地方都是以扶貧為理由向上級申請資金，但最終資金的實際用途卻不甚清楚。
第四，要標本兼治把完善機制放在重要位置。除了目標之外，方針、原則都要考慮致貧原因的多樣性。
（二）落實“三個結合”的具體措施
李克強總理提出“三個結合”的基本方針，即把片區攻堅與精準扶貧結合起來，把扶貧開發與生態建設結合起來，把外部支持與內生動力結合起來。按照這個目標和方針，在宏觀上要采取以下措施：一是緊緊圍繞“兩不愁、三保障”目標，增加投入，特別是要加強片區基礎設施和公共服務設施建設。二是貧困人口相對集中的西部省份的GDP增速應高于全國，不能一刀切。目前貧困地區的發展總體上還是靠投資拉動。三是鼓勵中西部地區的縣域經濟和中小企業發展。四是低保（養老）要有兜底性的制度安排，標準要提高、目標要精準，但是規模沒有必要再擴大。
（三）工作層面需要特別強調的問題
第一，統籌資源。“精準扶貧”不是扶貧系統一家的事。所有編織社會保障網的部門，都必須牢固樹立“精準”意識，按照“精準”的要求來完善、調整自己的政策，并切實抓好落實。只有這樣，才能真正形成合力、擰成一股繩，使有限的財政資源發揮出更大更好的效益。
第二，完善機制。要注重內生動力和扶貧工作的可持續性。駐村工作隊是很重要的形式，但光有這一條還不行，還要有農民的組織化，還要發揮各類社會組織的作用，應該特別注意貧困群眾的廣泛參與，并把這作為一條硬要求、硬措施。
第三，突出重點。要強調“三最”——最困難地區、最困難群體和最迫切需要解決的問題，這“三最”最能體現精準扶貧要求的。戰線不能搞得太長，戰線越長，越不可能實現精準。層層都有這個問題，能不能突出重點，是對我們工作能力、水平的一個檢驗。
第四，分步實施。不搞齊頭并進，更不追求所謂的“同步”。一提同步，一些地方勢必要把有限的資金去做“盆景”，這就不是扶真貧了。必須認識到，發展的差距是歷史形成的客觀存在，不可能在短期內就達到“同步”。所以，應該對“同步”有新的理解——你走一步我也走一步也是“同步”，而不是像多數人理解的那樣，走到一條線上、齊頭并進才叫“同步”。當然，我們希望貧困地方能夠走得快一點。
第五，簡政放權。要強調“中央統籌、省負總責、縣抓落實”。在這個大的原則下，根據不同的致貧因素來劃分事權——既要明確中央管什么，地方管什么，不能不分層級，“上下一般粗”，又要充分調動各部門的積極性，各司其職、各盡其責，扶貧系統不包打天下。要充分發揮省、市兩級以及第三方力量的監督作用。
（四）關于精準扶貧
精準扶貧、精準脫貧是扶貧開發的主攻方向�；仡櫡鲐氶_發的歷史，可以說，精準扶貧是一個反復探索、逐步深化的過程，既積累了比較豐富的經驗，也還存在許多問題。比如在精準識別方面，存在著福利化、平均主義的傾向；在精準幫扶過程中，有三個問題繞不過去，一是不可能人人都成為致富能手，二是政策要求瞄準貧困對象但操作中很難實現，三是即便瞄準了也還存在著打不準的無奈；在精準管理方面，還存在著“被脫貧”或脫貧了卻難以退出等現象，還存在投入不足、扶貧效率不高等問題。回顧走過的路，我們是從模糊走向精準，但往往又從精準走向了模糊。我覺得在精準的問題上，不能太絕對，太絕對了可能做不到，也不利于團結各方面的力量，應該把著力點放在最突出的問題上、放在體制機制的改革與創新上。
（本報記者呂寶林編輯整理）
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