公安部高層開會商討 1300萬“黑戶”問題待解
王羚
由于沒交上數十萬元的社會撫養費，北京市昌平區楊先生四歲半的兒子成為一個黑戶。因為沒有戶口，孩子不能坐飛機，不能上公立幼兒園，連防疫針也不能打。更讓楊先生發愁的是上學問題，公立學校進不去，私立學校的學費遠遠超出他的經濟承受能力。
總量在1300萬左右、占總人口1%的中國人沒有戶口，已經成為一個影響社會公平、和諧的重大問題。11月21日，公安部部長郭聲琨主持召開公安部黨委會議暨部全面深化改革領導小組第十七次（擴大）會議。會議的兩大主題，一個是反恐工作，另一個就是解決全國無戶籍人口的戶口登記問題。
1%的人口沒有戶籍
根據第六次人口普查，中國約有1300萬人口沒有戶口，成為俗稱的“黑戶”。根據國家發改委宏觀經濟研究院副研究員萬海遠等人在2014年七、八月份的調研，這些黑戶中60%以上是超生人員，其他還包括沒有主動上戶口、棄嬰、未婚生育、相關證件丟失、戶籍辦理程序繁瑣或基層部門不作為等多種原因導致的無戶籍人員。
因為沒有戶口，他們大多數人沒有社會保障，失去正常的工作、生活和受教育機會。而隨著“實名制”逐漸普及，他們的生活受影響更大，出行也變得困難。
一個國家1%的人口沒有戶籍，這已經成為中國人口管理的一個怪現狀。然而，按照相關法規，黑戶問題本不應該存在。
1958年開始實施的《中華人民共和國戶口登記條例》第二條明確規定：中華人民共和國公民，都應當依照本條例的規定履行戶口登記；第七條規定：嬰兒出生后一個月以內，由戶主、親屬、撫養人或者鄰居向嬰兒常住地戶口登記機關申報出生登記。根據這一條例，對出生的中國公民予以戶口登記，沒有任何附加條件。
但是，對于各地基層計生部門來說，急需一個抓手來推進計劃生育工作。雖然條例明令不允許給公民登記戶口設置任何附加條件，但在具體工作中，又開了一個自相矛盾的口子：公安部門作為各級人口和計劃生育兼職委員單位，在新生兒落戶時又要履行相關職責，即要求出示其父母《計劃生育服務證》，并將有關情況通報給當地計劃生育行政管理部門。
正是這個口子，使得“超生罰款”與“新生兒入戶”捆綁一直成為一些地方通行的“土政策”，超生而未繳納罰款，就不能辦理戶口。戶口登記于是成為計生工作的一個籌碼。
據不完全統計，2014年，全國至少有20個省(市、自治區)有明確的規定或案例，上戶口必須出示計劃生育相關證明，其中北京、上海、遼寧、四川、河南、湖北等6個省市在省級戶籍制度上明文規定，將計生與戶籍掛鉤。
萬海遠等人在調研中發現，黑戶的普遍存在已經導致不良影響，包括黑戶人群自卑心重、缺乏安全感、游離于正常社會之外、無法享受公民的基本權利等，從而也制約了人口流動、增加了社會不穩定，加劇了社會不公平。
依法登記戶口符合憲法
為得到準確的人口普查數據，每次人口普查時國務院普查辦都要下發通知，要求“對其中未申報戶口的不符合計劃生育政策的出生人口，要準予登記，不得將登記情況作為行政管理和處罰的依據”。但地方政府往往并沒有兌現這一要求，導致很多父母不敢給孩子登記。這意味著事實上的黑戶總量會明顯高于1300萬。
在各省當中，福建省是一個特例。2008年，福建省明確規定了超生嬰兒無條件登記。到2010年5月，該省為歷年累計下來的近50萬“黑戶”人口登記了戶口。
公安部此次高層會議上，基調和原則依然鮮明。會議強調，依法登記戶口是憲法和法律賦予公民的一項基本權利，事關社會公平、和諧穩定。要按照黨中央、國務院的部署要求，把維護人民群眾切身利益作為公安改革的出發點，切實落實無戶口人員落戶政策，著力解決無戶口人員登記戶口問題，切實維護每個公民依法登記常住戶口的合法權益。
據了解，此次會議明確了區別情況、分類解決，分類實施相關政策的工作思路，并形成了一個關于解決無戶籍人口問題的意見。會議還要求將無戶口人員登記戶口與相關領域政策統籌考慮、協同推進，同時抓緊修改完善意見后按程序報審。
萬海遠等人建議，在當前老齡化和人口紅利逐漸喪失的背景下，要盡快推進戶籍管理電子化，取消戶籍登記與社會撫養費以及各種福利補貼掛鉤的政策，規定凡是在中國出生的公民都應自動地、無條件地給予登記并使其獲得公民身份，同時還要鼓勵過去因各種原因沒有進行身份和戶籍登記的人重新進行登記，讓所有黑戶都擁有戶口。
福建統計局普查中心副主任姚美雄認為，中國人口已經進入嚴重少子化和快速老齡化的新常態。如果缺少了這1300多萬黑戶，中國的少子化程度、老齡化程度會更加嚴重。
“全面二孩政策已經明確，下一步應該取消社會撫養費這道緊箍咒。這項工作要作為全面二孩政策落地重要的配套措施來推行，讓中國的人口管理跟得上已經快速變化的人口結構。”姚美雄說。
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