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    預(yù)算不透明。預(yù)算外、制度外資金的支出來(lái)源于秘密運(yùn)作的“小金庫(kù)”，其本質(zhì)特征就是私密性，見(jiàn)不得陽(yáng)光。即使是預(yù)算內(nèi)資金，和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，也呈現(xiàn)出明顯的不透明特征。這為財(cái)政支出方面的超標(biāo)、違規(guī)包括公務(wù)接待方面的超標(biāo)、違規(guī)提供了便利的條件。

    預(yù)算執(zhí)行彈性空間大。預(yù)算經(jīng)人大批準(zhǔn)后，在執(zhí)行中往往變動(dòng)很大，而且我國(guó)還沒(méi)有形成由人大或人大常委會(huì)審議、批準(zhǔn)預(yù)算變動(dòng)的機(jī)制，在實(shí)踐中預(yù)算的變動(dòng)往往就由政府首長(zhǎng)或財(cái)政部門(mén)決定了。預(yù)算執(zhí)行的這種彈性大、易變通的特點(diǎn)，使一些部門(mén)和單位領(lǐng)導(dǎo)在工作中不計(jì)成本，消費(fèi)無(wú)度，在一定程度上方便和縱容了公務(wù)接待中的違規(guī)行為甚至腐敗行為。

    財(cái)務(wù)制度和技術(shù)的落后。

    不少學(xué)者和實(shí)際工作部門(mén)工作者都談到，以統(tǒng)收統(tǒng)支、先開(kāi)支后報(bào)賬為特征的現(xiàn)行公務(wù)接待制度，在很大程度上已經(jīng)異化為權(quán)力消費(fèi)。統(tǒng)收統(tǒng)支在管理上存在許多漏洞，加大了公務(wù)接待的監(jiān)管難度，極易為一部分心懷不軌的公務(wù)接待者所利用。現(xiàn)金支付、先開(kāi)支后報(bào)賬的財(cái)務(wù)制度，在管理上也存在一些漏洞，如財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)環(huán)節(jié)中常見(jiàn)的湊票報(bào)銷(xiāo)，多開(kāi)、虛開(kāi)報(bào)銷(xiāo)發(fā)票現(xiàn)象，就是鉆這一制度漏洞的違規(guī)行為。更為嚴(yán)重的是，有的單位以接待、住宿補(bǔ)貼和用餐招待開(kāi)支等各種借口，開(kāi)假發(fā)票套取預(yù)算內(nèi)資金，并設(shè)立小金庫(kù)，用于請(qǐng)客送禮、吃喝玩樂(lè)等違紀(jì)違法開(kāi)支。而電子消費(fèi)不發(fā)達(dá)、發(fā)票聯(lián)網(wǎng)核查等技術(shù)手段落后，也減少了在發(fā)票上做假的風(fēng)險(xiǎn)，方便了多開(kāi)、虛開(kāi)發(fā)票及用假發(fā)票報(bào)銷(xiāo)等違紀(jì)違規(guī)行為的發(fā)生。

    監(jiān)督乏力。

    監(jiān)督乏力也是導(dǎo)致公務(wù)接待中大量違紀(jì)違規(guī)行為發(fā)生的重要因素。在一定意義上說(shuō)，財(cái)政制度與公務(wù)接待制度方面存在的漏洞，只是使公務(wù)接待中的腐敗成為可能，而監(jiān)督不力，則在一定程度上促成了腐敗的發(fā)生。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)公務(wù)消費(fèi)監(jiān)督乏力的主要表現(xiàn)包括：

    人大監(jiān)督缺位。從世界范圍來(lái)看，財(cái)政權(quán)被形象地稱(chēng)為“錢(qián)袋權(quán)”，是現(xiàn)代代議機(jī)構(gòu)的最主要權(quán)力之一，也是代議機(jī)構(gòu)制約行政機(jī)構(gòu)的重要權(quán)力。我國(guó)的人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在法律上也享有財(cái)政權(quán)，但這一權(quán)力在實(shí)際中的行使很不充分，在目前的地方各級(jí)政府預(yù)算及其執(zhí)行的權(quán)力分配格局中，實(shí)際決定權(quán)掌握在政府而非人大手中。在預(yù)算審議和批準(zhǔn)過(guò)程中，快速的“一攬子批準(zhǔn)”使代表們集中關(guān)注于幾個(gè)大層面的主要問(wèn)題，而缺乏對(duì)預(yù)算報(bào)告內(nèi)容的深入分析和討論。由于多種原因的影響，人大對(duì)于政府提交的預(yù)算草案不要說(shuō)否決或重大修改，就是小的修改也很困難。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方面，人大所發(fā)揮的實(shí)際作用也就更為有限。

    行政監(jiān)督乏力。在政府內(nèi)部，對(duì)于公務(wù)接待的監(jiān)督也存在很多問(wèn)題。由于公務(wù)接待的主體是領(lǐng)導(dǎo)干部和其他公務(wù)人員，加之信息和權(quán)力的不對(duì)稱(chēng)使公務(wù)接待中的問(wèn)題帶有一定的隱蔽性，難于界定和發(fā)現(xiàn)，易形成“上級(jí)不好監(jiān)督、同級(jí)不愿監(jiān)督、下級(jí)不敢監(jiān)督”的局面，出現(xiàn)監(jiān)督“死角”，特別是對(duì)一把手和領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督更是如此。

    社會(huì)監(jiān)督疲軟。在發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)公務(wù)消費(fèi)的監(jiān)督，媒體、公眾的力量是一股非常強(qiáng)大的力量。無(wú)所不在的媒體幾乎是拿著放大鏡在挑公務(wù)人員特別是高級(jí)公務(wù)人員公務(wù)消費(fèi)方面的“毛病”，而一旦被媒體曝光或被公眾舉報(bào)，往往引發(fā)強(qiáng)大的輿論壓力和相應(yīng)的法律與行政制裁。在日本，從1994年起，各地陸續(xù)建立了民間行政觀察員制度，民眾自發(fā)成立“全國(guó)公民權(quán)利代言人聯(lián)絡(luò)會(huì)議”，對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，檢查政府是如何用納稅人的錢(qián)的。他們對(duì)政府行為展開(kāi)密切監(jiān)控，時(shí)常向政府提意見(jiàn)，要求公開(kāi)各項(xiàng)具體開(kāi)支。在密切監(jiān)督之下，政府官員在公務(wù)活動(dòng)中自然不敢隨便用公款吃喝，不敢進(jìn)行違規(guī)消費(fèi)。

    打擊力度不夠。

    一是處罰制度規(guī)定不嚴(yán)。世界上廉潔程度高的國(guó)家都有嚴(yán)格的控制公務(wù)接待的制度。在芬蘭，上至總理下至普通科員，一起吃飯的有哪些人，點(diǎn)了什么菜，花了多少錢(qián)，都要巨細(xì)無(wú)遺地在網(wǎng)上公開(kāi)其清單，人人可以看得到，件件都能查得清。芬蘭就曾有中央銀行行長(zhǎng)級(jí)別的高官，在公務(wù)接待中一不小心上了一道鵝肝，傳媒上網(wǎng)查閱菜單后曝光，行長(zhǎng)就因此而下臺(tái)。而在我國(guó)，在許多公務(wù)接待的消費(fèi)項(xiàng)目上，并沒(méi)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，以致“四菜一湯”同樣可以演變?yōu)榇蟪源蠛龋�公�?wù)考察實(shí)際上變?yōu)楣�款旅游……在處罰方面，大吃大喝、私客公待、公款旅游等等浪費(fèi)上萬(wàn)元似乎也沒(méi)有明確規(guī)定該受何種處罰。

    二是制度執(zhí)行不力。在一些方面明明有制度、有規(guī)定，但是有的人不按制度規(guī)定辦、公然違規(guī)竟然也毫發(fā)無(wú)損，制度成為紙面上的東西。有人概括：“只吃不帶上級(jí)不怪，只花不拿紀(jì)委不查”。我們不時(shí)在媒體上看到有人感嘆：幾十個(gè)文件管不住一張嘴。為什么管不住呢？如果文件本身沒(méi)問(wèn)題的話，那么問(wèn)題就出在文件的執(zhí)行了。

    公務(wù)消費(fèi)文化存在缺陷。

    從更深層次尋找原因，還應(yīng)注意思想、文化方面的因素。改革開(kāi)放以后，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入增加、人民生活水平提高的同時(shí)，一部分公務(wù)人員認(rèn)為艱苦樸素、勤儉節(jié)約等觀念已經(jīng)過(guò)時(shí)了，為人民服務(wù)思想淡化了，而封建的等級(jí)觀念、特權(quán)思想?yún)s在發(fā)展，追求舒適、享受、高消費(fèi)被看成是一種身份、地位的象征。同時(shí)，整個(gè)社會(huì)的消費(fèi)文化也發(fā)生了一些變化，樸素、節(jié)儉的觀念受到了很大沖擊。

    另外，“有朋自遠(yuǎn)方來(lái)，不亦樂(lè)乎”，中國(guó)傳統(tǒng)文化中的熱情好客、重人情輕法理等因素，也被不適當(dāng)?shù)卦诠珓?wù)消費(fèi)中夸大運(yùn)用，以為客人來(lái)了，不加以招待就是小氣、就是不近人情；以為不大吃大喝、高規(guī)格接待就是不重視客人；以為不進(jìn)高檔飯店、喝高檔酒、吃山珍海味，不使客人吃飽、喝足、玩得盡興，就沒(méi)有招待好客人；以為不住高檔賓館就顯示不出自己的身份與地位……而更可怕的是，公務(wù)接待領(lǐng)域中廣泛而普遍存在的不正之風(fēng)與腐敗現(xiàn)象，事實(shí)上在塑造一種以高消費(fèi)、公私不分為特征的新的公務(wù)消費(fèi)文化，這在一定程度上助長(zhǎng)了公務(wù)接待方面的不正之風(fēng)與腐敗現(xiàn)象的發(fā)展與蔓延。  

公務(wù)消費(fèi)的規(guī)范和改革

    公務(wù)接待中存在的種種問(wèn)題，說(shuō)明了規(guī)范和改革公務(wù)消費(fèi)的迫切性。而多年來(lái)治理公務(wù)接待不正之風(fēng)與腐敗現(xiàn)象的努力收效不明顯，則說(shuō)明規(guī)范和改革公務(wù)消費(fèi)的復(fù)雜性和艱巨性。對(duì)于這樣一個(gè)迫切需要解決的復(fù)雜問(wèn)題，我們需要通盤(pán)規(guī)劃，科學(xué)設(shè)計(jì)，堅(jiān)定決心，排除各種阻力，積極而穩(wěn)妥地進(jìn)行改革。