“省管縣”的前世與新生
時代周報記者 韓洪剛 發自北京
春節后頒布的中央一號文件，對滕州市來說是一個機會。
2月1日，《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》頒布，其中第26條提出，“有條件的省份率先減少行政層次”，“依法探索省直接管理縣（市）的體制”。
作為山東省的縣級市，滕州對“省直管縣”的渴望由來已久。1979年，滕縣劃歸棗莊市，1988年改為滕州市。在許多滕州人的心里，棗莊市的代管，嚴重束縛了滕州市的經濟發展。
滕州古代是糧倉，近現代以來一直是山東的工業重鎮、農業大縣，曾長期位列全國百強縣。而由于歷史原因，棗莊的經濟發展緩慢，一直弱于滕州。滕州和棗莊的沖突由來已久，傳聞滕州市曾向高層要求滕州從棗莊獨立出來。”
“省直管縣是大勢所趨，棗莊和滕州雖然各有各的道理，但矛盾應該盡早解決。完全可以利用中央的這次精神，一步到位就可以使滕州歸省直管”，國家行政學院經濟部張占斌教授對時代周報記者說。
“省管縣”戰略意圖
“省直管縣在我們那里不存在問題，關鍵是中央決心要大。”在2008年11月12日到18日國家行政學院的縣委書記培訓班上，許多縣委書記對張占斌說。
張占斌認為，基層官員對于省直管縣的熱情響應，一定程度上反映了地方的困境。
從1990年代后期開始，中國基層政府縣鄉兩級財政困難的呼聲越來越多，越來越強烈。2003年，根據時任國家審計署署長李金華的報告和學者的估算，全國縣鄉兩級債務規模超過1萬億元以上。
“這些年縣域的財力太差，太弱了。這種情況下，社會矛盾積累很多，很多上訪是和經濟聯系在一起的。歸根結底還是基層缺錢，事多權少”，張占斌說，“另一個方面，縣級干部調換頻繁，都不愿意留在縣里。”
去年11月份，中央把縣委書記、縣長納入到中央黨校培訓計劃，說明中央開始高度重視這個層級了。
“中央也逐漸認識到，確實需要把力量往下移，包括財政、權力、資源”，張占斌強調說，“理論界也好，中央也好，提出‘省直管縣’，不僅是一個簡單技術性的問題，應該從戰略性的高度來看待，從中央將三農問題盤活、發展縣域經濟的角度來衡量，這對國家穩定很重要，對農民問題解決很重要。”
在張占斌看來，中央對基層問題逐年清晰的認識，是加大“省直管縣”力度的重要根源。這些年的中央文件，省直管縣的說法是遞進式的，一年比一年底氣足。
“改革開放后，優先發展城市，很多要素都集中到城市了。有人研究，中國在城市化運動中，至少有2-3萬億元資金應該是給農民的，但都被政府截留了”，張占斌說，“中國城市像歐洲，農村像非洲。從比較優先順序來講，目前縣域農村應該優先發展了。”
“市管縣”歷史使命
“改革開放之處，當時很多縣城經濟不強，學者都在提發展城市經濟，推動中心城市發展，帶動農村發展，市管縣體制得到了重新重視”，中央黨校教授周天勇說。
1982年，一些發達地區紛紛撤地設市，建立市領導縣的體制。當年的中共中央51號文件《改革地區體制，實行市領導縣體制的通知》，肯定了這一做法。1983年在全國試行。
張占斌認為：“當時這個事就做起來了，與一定的利益沖動有關系，有好處，設了市都是有級別的。大環境也是如此，改革初期，需要迅速地推出中國若干城市出來。”
據公開資料顯示，1940年代末，中國有69個城市。2007年,中國城市增加了近10倍,達到670個。
國家行政學院教授汪玉凱對時代周報記者表示：“市管縣的初衷很好，而實際結果卻是地級市對縣起到很多制約作用。”
“至今中國形成了幾百個城市，具有了一定的現代化程度。現在不是說市不重要，而是要與國家戰略結合來理解。現在，國家應該把重點向下移一點了”，張占斌說，“新中國建立后，中國的地方政府行政區劃中才出現‘地級市’的層級。到今天可以說，市管縣的歷史使命結束了。”
中國人民大學教授毛壽龍認為：“派出機構的設置和撤銷體現了中國政府體制的歷史悠久的一個矛盾，那就是政府層級和管理控制幅度之間的矛盾。”
元代設“行省”，均有固定的管轄區域，較普遍的是“省-路（府）-（州）縣”三級。1927-1949年的國民政府時期，地方行政制度名義上始終為“省-縣”二級制，但自1930年代初，國民政府在各地陸續實行行政督察專員制度，實際上是“省-地區-縣市”三級。新中國成立后也沿襲了這種制度。
新中國建立初期，為了保證城市居民的蔬菜和副食供應，才出現個別市管縣的現象。真正意義上的地級市的大規模出現，是在改革開放之后至今的30年過程中，市管縣才成為中國地方行政體制的主要形式。
“擴權強縣”后的省與市
去年11月，在縣委書記培訓班上，張占斌所在的經濟學部就當前農村改革發展的若干重大問題，對參加培訓班的294位縣委書記以匿名的方式進行了問卷調查。
“中央提出實行省直管縣體制改革，正確英明，衷心擁護。”許多縣委書記表示，“在這個問題上，中央的態度可以再鮮明些，政策再具體些。中央定了，我們干就行了。”
有82.2%的縣委書記認為，中央僅有大的精神，但沒有具體的政策出臺，實踐中矛盾問題很多，希望中央有更加明確具體的政策。
對此，張占斌的解釋是：“中央可能覺得，還需要一個探索的過程。中國幅員遼闊，地區差別太大。如果中央統一規定，也容易產生問題。現在給大家一個方向性的東西，各自根據自己的發展情況，進行探索更好一些。”
張占斌特別提到，要注意中央一號文件的一個細節。“過去學者討論和中央文件中，多是講‘強縣擴權’，現在講‘擴權強縣’。雖只是語序顛倒了一下，卻體現了不同的政策思路，一些較弱的縣也有反映，那些強縣已經不錯，需要擴權的是弱縣。省直管縣應該雪中送炭，而不是錦上添花。”
“擴權強縣”所帶來的效應，一位縣領導深有體會，“最明顯的變化就是形象，出去一說是省直管縣，形象馬上就不一樣。”
對于省直管縣，各界比較一致地支持，也有爭議。中央編辦一位官員表示：“市管縣有弊病，省管縣也有弊病，關鍵看中央怎么取舍。”
汪玉凱強調說：“省直管縣在推進過程中，不能一刀切，各地差異非常大，一定要因地制宜。像新疆、內蒙古、西藏這些地方，暫時不可能提出省直管縣。”
省直管縣后“是否管得過來”，這是各界的疑慮，因為按照傳統來講，一個有效的省級管理幅度是50到60個縣，而中國許多大省所轄縣將近上百個。
汪玉凱說：“有兩個條件的變化，改變了這種認識。一是政務信息化，二是，高速公路四通八達。一個縣委書記到省里當天可以來回。這兩個條件，是在不改變省一級行政區劃的情況下，得以推進省直管縣的重要前提。”
“省直管縣成功與否取決于中央決心大小。從國家戰略的高度，這要當成大事來做。至于一些地方不適應，那都是具體的事情，技術層面的問題。” 張占斌認為。
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