堅持扶貧開發 提高發展能力
——蘇國霞“新階段扶貧開發需要研究的問題”報告摘登

蘇國霞:現為國務院扶貧辦政策法規司副司長、國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會秘書長。蘇國霞長期在扶貧系統工作,先后主持過多項扶貧開發重大綜合性課題和專題調研,曾深入200多個國家扶貧開發重點縣實地考察,完成大量調研報告,為完善國家扶貧戰略和政策體系作出了重要貢獻。
走中國特色的扶貧開發道路
中國政府的專項扶貧工作,在全世界占有特殊重要地位。世界銀行和聯合國開發計劃署都承認,如果沒有中國的貢獻,在過去的20年—30年間,全球的貧困人口可能會大幅增加。
2010年底,我們系統地總結了中國的扶貧經驗。其中一大成就,是農村的貧困人口大幅減少,收入水平穩步提高,貧困地區的基礎設施明顯改善,社會事業不斷進步,最低生活保障制度全面建立,農村居民生存和溫飽問題已經得到解決。
這是一個了不起的成就。吃飽肚子,這是中國幾千年都想解決的大問題。今天,我們向世界宣布,溫飽問題基本解決了,這個奮斗了幾千年的目標實現了。
另一個重要成就,就是我們探索了一條中國特色的扶貧開發道路,它是中國特色社會主義偉大事業的重要組成部分。
基本特點,就是以經濟發展作為帶動力量,以增強扶貧對象自我發展能力為根本途徑,政府主導、社會幫扶與農民主體作用相結合,普惠性政策與特惠性政策相配套,扶貧開發與社會保障相銜接。這個完整的體系,就是中國特色的扶貧開發道路。
最重要的一條,就是政府主導。2004年,世界銀行在上海召開全球扶貧大會,推廣中國的減貧經驗,其中最主要的一條,就是政府主導的大中國減貧計劃。未來我們的扶貧工作,也將繼續以政府的強力推動,作為最主要的推動力量。
從減貧效果來看,平穩較快的經濟增長速度是實現我國穩定實現減貧的重要保證。有經濟學家做過測算,按我國的人口規模,GDP每增加一個百分點,國家可以增加1000萬個就業崗位。這么多年,把2億多農村人口從土地上解放出來轉向城市,就是由國家每年一定的經濟增長速度做保證的。
國家“益貧”的宏觀戰略決策,和針對貧困地區、貧困人口的專項安排等,是減貧的重要因素。比如,采取有利于貧困地區、貧困人口發展的根本戰略,專項的扶貧開發,各項社會保障措施,以及最貧困地區的轉移支付等等。
當然,經濟增長、宏觀戰略、專項扶貧等等國家減貧戰略,也都需要政府的強力推動。
新時期,扶貧開發的總體思路
在新的歷史時期,我國扶貧開發的總體思路和過去相比發生了很大變化。
在制定第一個扶貧計劃《國家八七扶貧攻堅計劃》和第一個扶貧開發綱要時,都是以解決溫飽為目標的。當時那就是最緊迫的任務,最重要的目標。
但是,現在貧困人口穩定減少。2007年,我國在農村建立了最低生活保障制度,到2010年農村的低保對象已經有了5228萬人。這個群體占農村人口的6%左右。這個數字已經把最窮、最沒有勞動能力的人基本涵蓋了。可以說,我國農村居民的生存和溫飽問題已經得到解決。
我們對新階段的判斷,為科學建立新階段扶貧開發戰略和政策體系奠定了理論基礎。所有的政策制定、制度安排,都在這個起點上進行。現在,我們可以明確地提出,扶貧不是解決吃飯問題了。我國的扶貧開發已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果,加快脫貧致富,改善生態環境,提高發展能力,縮小發展差距的新階段。國家對扶貧的戰略安排、資源安排,戰略布局都要進行調整。
當時,有人提出“縮小差距”這一目標不太容易實現,但現在看,形勢發展是很快的,目前已經出現了西部經濟增長速度超過了東部,農民收入增幅超過城市居民的趨勢。雖然還不明顯,但說明已經出現了拐點。
未來十年,扶貧開發工作的指導思想,是深入貫徹落實科學發展觀,提高扶貧標準,加大投入力度,把連片特困地區作為主戰場,把穩定解決扶貧對象溫飽、盡快實現脫貧致富作為首要任務。堅持政府主導,堅持統籌發展,更加注重轉變經濟發展方式,更加注重增強扶貧對象自我發展能力,更加注重基本公共服務均等化,更加注重解決制約發展的突出問題,努力推動貧困地區經濟社會更好更快發展。
工作方針,是堅持開發式扶貧方針,實行扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑,鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困,把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段,逐步完善社會保障體系。
新中國成立初期,我們曾以廣覆蓋、低層次的農村社會保障作為基本扶貧手段。改革開放后,農村經濟發展特別快。但是貧困問題出現了區域性特征,集中在資源條件惡劣、勞動力素質偏低的地方。1986年,我國第一次提出了開發式扶貧的方針。通過各級政府和社會各方的幫助,讓貧困地區、貧困人口獲得發展的條件、環境和能力,取得了顯著的效果。
2003年以后,隨著科學發展觀的提出,農村的社會救助制度也逐步建立起來。2007年,我國農村低保全面建立。
扶貧戰略,完成了從救濟救助向扶貧開發的轉變,實現了扶貧開發和農村社會的保障有機結合。這是新的階段,也是新的高度。
新十年扶貧開發綱要的奮斗目標,是穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿,保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平,基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平,扭轉發展差距擴大趨勢。
對于困難群眾,“吃、穿、住”是基本的生存權,教育、衛生是基本的發展權。除了要解決溫飽以外,還要讓他們有發展的能力,阻斷貧困的代際傳遞。
對于貧困地區,主要是扭轉和全國發展差距擴大的趨勢,要讓農民收入增長幅度高于全國平均水平,基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。特別是,要提高基本的公共服務水平,為貧困人口創造公平的發展機會,保障基本的人的權利,保護社會公平。這是政府的主要職責。
集中連片特困地區,是新十年扶貧開發綱要提出的新概念,也是未來10年扶貧開發工作的重點。甘肅有58個縣區被納入國家連片特困地區。這是一次難得的機遇,將獲得國家更多的支持。
在國家集中連片特困區外,各省還可以根據情況自行設定自己的集中連片地區,統籌資源,重點扶持。比如有些地區,進不了中央連片特困地區,但是在省內問題比較突出,就可以納入省內集中連片特困區。山東、遼寧都確定了自己的連片特困地區。
《綱要》還鼓勵各省調整重點縣。國家扶持重點縣制度實行了20年,出現了一些變化。一些地方發現了資源,或者開發了比較好的主導產業,經濟已經趕上去了。有的地方,因為很多原因,當時沒有納入扶持范圍,長期得不到扶持,特別困難。因此,《綱要》要求,在保證國家支持力度不減的情況下,各省要根據情況進行逐步調整,實現重點縣數量逐步減少。
值得一提的是,《綱要》提出的七條基本原則中的分級負責、分類指導的原則。這是基于中國區域發展差距明顯、中央政府實行分稅制的考慮。各級政府要對轄區內的扶貧開發工作負總責。中央政府會把更多的力量用于中西部更加困難的地區,用于14個集中連片特殊困難地區。
此外,著力構建專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧“三位一體”的工作格局,也是新階段我國扶貧開發工作的重點之一。
(本報記者吳夢寒整理 本報記者張子恒攝)