前瞻大部制“地方實踐”
地方政府機構改革將會更加直接和深刻地觸動既得利益者的利益，同時也將會加大改革的阻力
文/《瞭望》新聞周刊記者李松
《北京市人民政府機構改革方案》不久前得到中央正式批復，意味著新一輪北京市機構改革大幕徐徐開啟……
本刊記者了解到，新一輪國務院機構改革自2008年3月啟動，已經完成階段性任務。 同時，全國范圍的各地方政府機構改革，正全面提速并相繼進入最后的審批和實施階段。
中央政府門戶網站1月21日發布消息，截至1月20日，北京、上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林等17個省（區、市）的政府機構改革方案已獲批準，并將陸續向社會公布。其他地方政府機構改革方案正陸續上報。
按中央統一部署，大部門體制（下簡稱“大部制”）是這輪機構改革的特色，將從體制、機構與人員方面落實服務型政府的轉變，整合和梳理體制結構，使其運作更加順暢，建立統一、精簡、高效的有限責任政府。
“能否破除部門利益的牢籠，成為改革成敗的關鍵。”北京大學政府管理學院博士生導師李成言教授分析認為，“地方政府機構改革與國務院機構大部制改革相比，將會更加直接和深刻地觸動既得利益者的利益，同時地方職能部門盤根錯節的關系，也將會加大改革的阻力。”
地方機構改革全面提速
據了解，新一輪國務院機構大部制改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門調整成了27個，其中改革涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個。
我國作為單一制國家，中央政府和地方政府必須是一個有機整體，上下銜接，才能確保政令暢通。那么，在國務院新組建五大部委、各個部委陸續公布并實施“三定”方案后，大力推進地方政府機構改革同中央政府無縫對接，就顯得十分必要和迫切。
中央機構編制委員會2008年8月25日召開的“地方政府機構改革工作電視電話會議”，被認為是新一輪地方機構改革啟動的標志。
2008年10月，上海市政府機構改革方案得到正式批復，成為中共中央、國務院批準的第一個地方機構改革方案。經調整，上海市政府共設置工作部門44個，其中，辦公廳和組成部門23個，直屬機構21個，另設部門管理機構6個。
據專家介紹，這次北京市政府機構改革也會力度很大。在改革方向上，將實行分稅制度，并使區縣政府事權和財權相統一。同時，結合“科技北京、人文北京、綠色北京”的城市定位，改革后會賦予環保、科技部門更多實權。
目前，我國地方政府機構改革已進入“適時推進”軌道。預計到2009年上半年結束，省級政府機構改革可以完成，并同時啟動市縣級政府機構改革、提出改革的要求以及預案。
從當前一些地方明確提出的政府機構改革時間表來看，市縣兩級政府機構改革工作，也有望在今年年內基本結束。
為從各地實際情況出發，中央還下發《關于地方政府機構改革的意見》，允許各省市因地而異，不搞一刀切，著力整合優化組織結構，在實行大部制方面進行更積極的探索。但要求各地要以大部制思維來推進機構改革，在整體上與中央政府機構改革保持一致。
據了解，在這輪政府機構改革中，盡管地方在大部制問題上獲得了較大自主權，可是在機構設置上，也有嚴格的量化指標規定，直轄市不超過45個，大省不超過40個，大城市不超過40個，中等城市不超過30個。
“工業和信息化、人力資源和社會保障、交通運輸等領域，在這輪地方政府機構改革中率先起步。”李成言教授告訴本刊記者，“改革對機構具體設置名稱、排序、形式等，不統一要求上下對口，在條件具備的地方，可加大機構整合力度，撤并一些職能相近、相同的部門，允許一個部門同上級幾個部門對口。”
“省市縣鄉四級政府，如果由于職能調整導致某些層級部門的編制相對富余，而有些不同層級部門又急需編制，經批準后可以跨層級調劑使用。”中央編辦相關負責人表示，“這是針對此次新一輪改革特別提出的改革創新之舉，充分體現了原則性與靈活性的結合。”
中央大部制的“示范效應”
事實上，我國政府機構多年來不同程度地存在設置不合理，部門利益作祟等問題，這不僅制約了政府職能的發揮、政府效率的提高，也一定程度上損害了政府的形象和降低了政府的影響力、號召力和凝聚力。
在這樣的背景下，大部制改革被多數公眾看好，認為是解決部門利益膨脹和沖突，達到整合機構職能，減少部門數量，最終消除部門利益膨脹的重要手段。
據了解，大部制是市場經濟成熟的發達國家最早探索實行的一種行政管理模式。目前一些主要發達國家的內閣機構大多實行大部制，內閣機構設置一般在20個以下，其中加拿大最多，為19個，美國為15個，日本為12個。
無疑，在這輪機構改革過程中，國務院機構改革對地方政府機構改革，有著巨大的示范作用。
“但是此次國務院層面的大部制改革仍是階段性的”，國家行政學院汪玉凱教授認為，“一些大部門還沒有推出來，比如大農業、大社保、大文化等部門都沒有提及。”
此外，2008年3月的全國“兩會”上，時任國務委員兼國務院秘書長的華建敏，在作“關于國務院機構改革方案的說明”時強調，國家發改委、財政部、中國人民銀行等部門要建立健全協調機制，各司其職，相互配合，形成更加完善的宏觀調控體系，提高宏觀調控水平。
可見，在上述三部門之間建立起一個固定的宏觀調控協調機制，加強對宏觀經濟的預警，加強戰略規劃，也是這次國務院機構改革極其重要的內容。
“相比新組建的五大部委，發改委、財政部和央行之間，并沒有涉及具體部門機構的整合，所以在執行效果上會打折扣，沒有完全達到預期目標”，中國人民大學行政管理學系毛壽龍教授認為。
已進行的國務院機構改革效果比較明顯，受到多數人的肯定。多數實權部門被明確賦予相應的行政責任。比如，幾乎所有部門都設有政策法規司或法規司、條法司、法制司等；國家發改委、人保部、財政部、衛生部、環境部、國家民委等還設有監督檢查、監察司局等。
同樣，各部委一些長期存在的職責交叉問題，在機構改革中也得到較好解決。比如，在電影、音像制品、動漫和網絡游戲管理方面，明確動漫和網絡游戲管理職責統一由文化部承擔，電影管理職責統一由廣電總局承擔，音像制品管理職責統一由新聞出版總署承擔；在食品安全監管方面，明確衛生部負責食品安全的綜合協調，工商總局、質檢總局、食品藥品局等部門各司其責，等等。
“國務院這次機構改革基本上達到了預期的目標，突出了政府公共服務和社會管理的職能，政府職能定位更加準確，部門之間職能邊界更加清晰，關系也更加順暢。”國家行政學院政治學教研部龔維斌教授接受本刊記者采訪時認為，“但是，改革中也有一些問題需要在以后的機構改革中得到重視。比如，被整合機構特別是行政級別降低并劃入其他相關部委管理的機構中人員工作積極性的調動、工作流程的再造、內外部關系協調等都需要認真研究。大部門體制建立以后，有利于減少決策環節、提高決策和執行的效率，便民高效，但是，如何防止權力過分集中帶來的監督困難，也需要認真研究和解決。”
“機構改革是體制改革的重要內容，關鍵在于用明確的決策權破除‘都管都不管’的困局，破除都說管但都管不了的執行困局，而非單純的精簡機構和裁減人員”，南開大學博士生導師齊善鴻教授接受本刊記者采訪時表示，“國務院機構改革也難以一步到位，但要緊緊抓住這次改革的核心思維，把改革也當作一個連續不斷的優化過程，在推進的過程中不斷優化和升級，做到用機構服務目標，而不是犧牲目標維持機構運行。同時，通過調動中央和地方兩個積極性，也可以發現很多更好的思路和做法，形成中央和地方的相互促進。”
不少專家認為，國務院機構還有待于進一步改革，因為目前還沒有完全觸及“政府主導型”的經濟發展模式，公共服務職能仍然過少過弱，政府的經濟職能仍然過多過濫。
著力打造有限責任政府
這輪政府機構改革的主要目標，是通過定職責、定機構、定編制，解決職責交叉、有權無責、有責無權、權責不對稱等突出問題，從上至下，建立統一、精簡、高效的有限責任政府。
“新一輪地方政府改革的社會影響和重要性要大于中央的大部制改革”。國家行政學院竹立家教授認為，“近期多發的社會突發事件，與地方政府的機構設置和運行有著直接的關系，要通過精簡機構、提高效能、減少行政層級來保證中央政策毫不走樣地貫徹到基層，避免扭曲和變形。”
但多位受訪專家預測，國務院機構多在宏觀決策、監督等方面發揮作用，理清職責相對來說容易。而地方政府的編制更為臃腫，職權交叉、權責不清的情況也比國務院部委更嚴重，梳理工作將會更加艱巨。
據了解，大部制改革是我國自1982年以來的第六次政府機構改革。前五次改革都會根據國際國內形勢發展的具體要求和經濟、社會發展的實際情況，組建一些新的機構和部門，增加一些新的人員，同時也撤并和取消一些已不適合經濟和社會發展要求的機構和部門。
在實際操作中，新機構組建和人員配備相當容易，而老機構或人的撤并和取消卻比較艱難，始終難以走出“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈。據報道，遼寧鐵嶺市有9個副市長、20個政府副秘書長。新鄉的副市長編制竟然比鐵嶺還多2個，秘書長下面有16個副秘書長、6個調研員協助副市長工作。
不少專家認為，這次大部制改革的難點和前五次改革基本一樣，即權力和利益的再分配，以及過剩官員的安置。
“地方機構改革涉及‘小部門’變身‘大部門’的整合，這塊數量大，涉及人員多，情況錯綜復雜”。李成言教授認為，“此次地方機構改革以理順中央與地方權責關系、平衡中央和地方財權事權、推行‘省直管縣’模式為主要內容。這部分改革難度可想而知，這會更直接和深刻地觸動既得利益者的利益。”
目前，我國憲法確定的地方行政區劃主要是省、縣、鄉三級體制，而目前實際實行的卻是四級行政體制，市管縣成為了一種常態。據統計，我國2000多個縣級地區,基本上被300余個地級市管理。財權、事權劃分的矛盾，導致近年來市與縣之間爭資源、爭土地、爭項目的情況時常出現。
破除部門利益是關鍵
不少受訪專家認為，對地方政府機構改革中存在的矛盾，要通過法律手段和民主手段加以解決，最根本的則是要依法明確省、市(地)、縣的職責權限。那么，能否破除部門利益，就成為改革成敗的關鍵。
“地方政府存在的主要問題是政企不分，政資不分，而這個不分的背后，是政府權力‘錯位’”。中國人民大學政治學系張鳴教授認為，“建設服務型政府，讓地方政府從現在的無所不管，回歸到公共服務的軌道上來。要縮小政府的權力，一方面把某些審批的權力取消掉，一方面在某些領域徹底退出。最主要的，還是實現行政權力的橫向制約——體制、機構和預算的三方面制約。”
“這輪地方機構改革不是簡單的加減法，要按中央規定的機構編制審批程序和備案制度，切實控制機構數量和人員編制”。齊善鴻教授認為，“中央規定的各級政府機構限額應該不得突破，已自設的超限額機構要予以清理。要做到這一點，就要從深層次上認識這場改革，這就是精化政府職能、優化隊伍配置。政府職能的盲目擴大必然導致編制超編、行政效率下降；隊伍配置的優化程度直接關系到機構的有效性。以往的教訓表明，新的一輪政府機構改革能不能實現預期的目標，這在很大程度上取決于對這一問題的認識和把握。”
“在地方政府機構改革中推行大部制，一定要結合當地經濟社會發展的實際情況，不能搞形式主義，也不能搞一刀切，更不能以地方特點為由不改革”。龔維斌教授建議，“根據當地經濟社會發展需要，在準確定位政府職能的基礎上，認真考慮快慢、難易、集散、大小、分合、去留、增減、內外、上下、條塊等10對關系，即：改革速度的快慢、改革切入點的難易、職能的集中與分散、機構規模的大小、機構的分合、人員的去留、機構和人員的增減、政府與黨群組織的內外聯動、上下級政府部門之間的對應關系、地方政府與垂直部門之間的條塊關系等，盡量統籌謀劃、整體推進，避免單兵作戰、顧此失彼。”
“機構改革應當特別重視行政責任的規定，無論是部門主要職責還是部門內設機構，都應當非常清楚地規定在法制工作方面的責任范圍、責任目標和責任主體。”國家行政學院楊小軍教授認為，只有明確具體的責任機構和責任人，相關工作才會有考核標準，行政問責也才能有堅實的基礎。
“大部制改革的過程中，需要進行一些配套的改革”。毛壽龍教授建議，“一是對權力的約束與監督問題。按照‘決策、執行、監督’的思路，重新建構政府權力結構和政府的運行機制。二是黨政權力對接問題。大部制改革最終會涉及黨政部門權力的對接，必須靠政治體制改革配合推進。三是改革的策略和方法選擇。大部制改革的最大阻力，仍然是多年來被強化了的部門利益。在具體推進過程中，改革的策略和方法就顯得很重要。”
多數受訪專家則表示，地方機構改革肯定會遇到巨大的阻力，需要從機制、體制、制度和監管等方面入手，加大檢查、考核、監督和獎懲力度，把機構改革的效果與黨政主要負責人的政績、任用和提拔緊密結合，促使其按照機構改革的目標和要求完成改革任務。□
大部門改革五大亮點
大部門體制改革的足跡，充分體現了探索性與漸進性
文/曹立
以“大部門體制”為突破口的新一輪行政管理體制改革，在2008年初拉開帷幕。 盡管一年來的改革尚處于初期探索階段，但是，“大部門體制”已見雛形，改革凸顯五大亮點。
推動管理方式變革
目前，政府組織結構已經初顯“大部門”特征。
首先，實行大行業大系統的組織方式。組織方式的變革是管理方式變革的起點。這一輪行政管理體制改革，順應我國經濟社會轉型的要求，既緊密結合國內實際，又借鑒國外經驗，從組織方式上向大部門制邁出了探索的步伐。新組建的交通運輸部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部都表現出大部門大行業的雛形。
其次，職能調整突出了服務性。這次政府機構改革的重點是完善社會管理和公共服務職能。新組建的交通運輸部門，統籌負責公路、水路、民航和郵政事務，是為了提升直接關系到人們生產和生活的基礎交通設施的服務質量。整合了人事部和社會保障部，成立了人力資源和社會保障部，是為了更好地解決就業和履行好社會保障職能。在建設部的基礎上組建住房和城鄉建設部，是順應我國城鄉一體化發展的需要，解決城鄉居民保障性住房短缺的問題。可見，在實際職能增減的7個部委中，有5個都與此有直接關系。
第三，地方政府機構改革已進入最后審批和實施階段。各地在積極探索實踐大部門體制、加大機構整合力度的同時，更加注重將政府職能向社會管理和公共服務轉變。
“雙整合”助力宏觀經濟調節
大部門體制下的職能分工和部門分立原則，以有效實現政府政策為最高準則，而不應當重復過去歸口管理的簡單化行政組織方式。
從目前的情況看，國務院機構改革方案規定的機構和職能調整都已經平穩到位，改革充分體現了大部門大作為的思路，真正解決政府錯位和缺位的問題，改革效果正在逐步顯現出來，通過機構與職能的“雙整合”為加強宏觀經濟調節能力增添新的動力。
以新組建的工業和信息化部為例，按照職能劃分，其職能是擬訂并組織實施工業行業規劃、產業政策和標準，監測工業行業日常運行，推動重大技術裝備發展和自主創新，管理通信業，指導推進信息化建設，協調維護國家信息安全等。
這些職能的設置，完全順應了走新型工業化道路的要求。新型工業化的核心是工業化與信息化的互動融合。通過組建工業和信息化部，將二三產業的兩種職能歸到一個部門，為信息化帶動工業化，傳統制造業升級，結構調整等奠定體制基礎。從近一年的工作實際來看，工業和信息化部在加快推動我國信息產業發展，產業結構調整方面發揮了積極作用。
政府職能進一步清晰
轉變職能是這次改革的核心。無論是對新組建或調整變動的部門，還是機構未作調整的部門，都把落實科學發展觀，保障和改善民生，加強社會管理和公共服務職能作為首要任務，把政府不該管的事項移交出去，把該由政府管理的事項界定清楚。
按照政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的要求，已完成“三定”的46個部門共取消、下放、轉移職能60余項。例如，發展改革委已減少微觀管理事務和具體審批事項，下放了投資審核權限。從2009年起，將其對外國政府1000萬美元（或800萬歐元）及以下貸款項目資金審批權限作了調整，部分職能委托給項目業主所在地的省級發改委。使發改委進一步強化了宏觀性、戰略性、指導性方面的職能。另外，從2008年9月1日起，個體工商戶管理費和集貿市場管理費停止征收。這反映了工商行政管理部門職能發生了新變化，主要任務是維護市場經濟秩序和進行市場監管，不再直接參與市場建設，等等。
行政問責制初顯效力
這次改革，通過制定和完善各部門“三定”方案，在賦予部門職權的同時，規定了各部門應當承擔的責任，做到有權必有責、權責對等。
第一批46個部門共明確和強化了200多項責任。例如，明確人民銀行承擔綜合協調并推進金融業改革和發展，研究并協調解決金融運行中的重大問題等責任；進一步明確商務部、工商總局、質檢總局、海關總署等部門加強市場監管的責任；明確住房和城鄉建設部承擔保障城鎮低收入家庭住房、推進住房制度改革等責任。
部門責任的明確和強化，為推行行政問責制、加強責任追究提供了重要的依據。從而為進一步解決長期存在的一些權責脫節、重權輕責、缺乏監督的問題奠定了制度基礎。盡管這一問責體系的廣度和深度以及具體的制度安排還有待完善，但是，已形成的改革共識是：沒有任何一種權力可以放任。
體現出探索性與漸進性
回顧一年來大部門體制改革的足跡，可以發現，改革充分體現了探索性與漸進性。
由于大部門體制是政府結構和運行機制的深刻變革，涉及政府部門領導層級的設置、管理與協調機制的確立、權力監督與利益的調整、集權與分權關系的處理等等諸多問題，既不可能一步到位，也不可能畢其功于一役，只能是循序漸進、逐步探索。
改革首先從職能交叉突出、涉及公共服務的部門開始，積累經驗，逐漸過渡，積極推進。因此，工業和信息化部、人力資源和社會保障部、交通運輸部、住房和城鄉建設部等部門自然就成為改革的第一梯隊，隨后逐步擴大到40多個部門。到2008年底，地方政府機構改革隨之跟進，同時，事業單位的改革也提上了日程。□
（作者單位：中央黨校經濟學部）
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