如何遏制副職超員
在推進新一輪政府機構(gòu)改革中，觀察當前依賴于公共資金的公共部門人員設(shè)置，一個普遍現(xiàn)象是副職超員。
副職超員有兩個主要原因。一是我國中央及地方各個層級的行政組織法不完善。
二是權(quán)力機關(guān)監(jiān)督制度存在缺失。我國法律規(guī)定，權(quán)力機關(guān)享有針對行政機關(guān)的預算監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)、不適當決定和命令的撤銷權(quán)。但這些規(guī)定還都是法律的抽象規(guī)定，缺乏具體的、可操作的實施條例。
其中最重要的是權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的預算監(jiān)督制度。預算監(jiān)督權(quán)是代議機關(guān)最為重要的一項職權(quán)，是納稅人及其代議機關(guān)控制政府財政活動的機制，是作為配置資源的公共權(quán)力在不同主體之間的分配。
副職超員，意味著公共資金被超額消耗，會擠占政府提供公共服務的資金，削弱政府滿足公共服務需求能力。因此，防止公共資金被行政官員超量消耗，一個基本要求是強而有力的預算監(jiān)督權(quán)。
目前，我國憲法和相關(guān)法律法規(guī)對各級人大及其常委會的審查批準和預算調(diào)整權(quán)都作了明確規(guī)定，但上述規(guī)定在內(nèi)容上大都比較原則、模糊，對于審批監(jiān)督的范圍界定、主要內(nèi)容、實施程序和操作方法，以及與之相適應的機構(gòu)設(shè)置、人員配備等，都沒有配套規(guī)定。這使得權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的預算監(jiān)督無法規(guī)范化、程序化，實際監(jiān)督工作難以有效開展，因此，我國行政機關(guān)對公共資金的分配和運用很少得到權(quán)力機關(guān)的約束。
因此，解決副職超員，需要完善相關(guān)的法律制度。
首先，完備我國中央和地方的行政組織法。中央行政組織法只有一個已經(jīng)頒行27年的《國務院組織法》，該法只有11個條款，國務院的部、委、直屬機構(gòu)、辦公機構(gòu)均無相應的組織法規(guī)，事實上是由中央編制機構(gòu)頒布的“三定規(guī)定”充當了相應的組織法規(guī)。但“三定規(guī)定”的效力位階偏低，不具備“法”的地位，容易變動，與“職權(quán)法定”的要求還有較遠的距離。
地方行政組織法只有一個共同規(guī)范地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織的統(tǒng)一的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，省市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等均無單獨的行政組織立法。現(xiàn)有的立法對政府部門的編制尤其是副職人數(shù)和增加編制的程序并無明確限制，難以從制度上遏制政府部門自我繁殖和膨脹的欲望。所以，必須健全行政組織法，建立完備的行政組織法律體系，通過法律對政府機構(gòu)的規(guī)模和人員編制、組織程序等作出明確的規(guī)定，以達到“減少領(lǐng)導職數(shù)，嚴格控制編制”的目標。
其次，完善權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督制度。主要是完善權(quán)力機關(guān)的預算監(jiān)督制度。這包括四個方面：一是擇機修訂完善預算法，明確人大審批監(jiān)督預算的范圍和內(nèi)容，對預算監(jiān)督工作過程中的程序和方法作出更為嚴格的操作性強的規(guī)定，增強其科學性和實效性，從法律上減少預算審查監(jiān)督制度的漏洞。二是編制人員預算應嚴格按照法定的職數(shù)來進行，分科目細化，開列收支明細表和詳細說明，保證編制預算的科學性、嚴密性和透明性。三是完善人大的預算監(jiān)督機構(gòu)和審議程序，預算一旦經(jīng)代議機關(guān)審議通過則具有法律效力，不得隨意變更；四是權(quán)力機關(guān)應加強對行政機關(guān)預算執(zhí)行的日常監(jiān)督，使預算執(zhí)行透明化；建立嚴格的預算問責制，對預算過程中將公共資金濫用于行政機關(guān)自身的膨脹等違法行為予以嚴肅追究。□（文/張步峰熊文釗）
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