[提要] 我國自去年起開始了新一輪行政管理體制改革。與此相對應，各地也先后推出了各類地方行政改革，在一定程度上助推了國家行政改革進程。另一方面，在改革風潮中也顯現了幾點問題，如“省直管縣”可能破壞城鎮建設結構造成權利資源浪費等等，不一而足。
堅定推進政府改革
始于去年3月的我國新一輪行政管理體制改革，應該理解為我國政府機構的一次“自我重塑”。
這個“自我重塑”，是在社會主義市場經濟體制深入推進、人民群眾權利意識增強、依法治國不斷深化的大背景下開展的，因而必然承載著社會各界的深厚期望；同時，我國仍處于發展不足的社會主義初級階段、區域不平衡和階層不平衡普遍存在、不同治理層次與領域面臨問題不一、各項改革進入深水區，等等，又決定了“政府重塑”的復雜性、艱巨性，以及階段性推進的特點。
因此，在應對非同尋常的危機考驗中，對這個冷靜、持重、目光遠大的改革，更需要建立具體目標和價值導向兩個衡量標準。在具體目標上，重點考察各級政府的職能轉變是否到位，責任是否到位；焦點更集中一些，尤其要考察市場監管和公共服務的職能是否到位。比如在食品藥品安全、安全生產、環境保護等領域，及醫療衛生、社會保障、教育、就業等公共服務方面的職能轉變是否到位，是否滿足群眾的需求。
在價值導向上，更要把這次“政府重塑”，作為我國整個政治建設的重要組成部分。因此，在制度設計上，就要為監督和制約權力、拓展公眾參與、推進民主依法科學決策，預留出足夠制度接口和“銜接空間”。也可以說，以政府機構改革，為實現社會公平正義提供保障，是這次改革的更深層目標。
把握好這樣的標準，結合各地各級不同的現實需求，針對各地不同發展階段的實際，依照中央要求和人民愿望衡量和完善政府職能，將使我們更好更順利地完成社會轉型，為建設更高水平的小康社會、實現民族復興的偉大目標，提供堅強有力的領導和支持。□
向現代化政府邁進
新一輪政府機構改革后基本上經受住了一年來種種大事的考驗；未來，這項改革還將穩妥、有序推進
文/熊文釗張偉
目前，我國經濟社會發展到一個新的階段，對于政府管理具有新的階段性要求。 因此這一輪政府機構改革的目標，已從以往的精簡機構人員、降低行政成本轉變為加快政府轉型、改善公共服務。大部門體制既要與新階段的政府轉型相適應，更要回應社會民眾深層次的民主、權利、法治需求。
央地穩步推進行政管理體制改革
2008年是改革開放30周年，我國經濟發展和社會進步面臨著前所未有的機遇，也經受了前所未有的挑戰。一年來，行政管理體制改革成效明顯、亮點頻出，思路清晰、穩步推進。
2008年2月，十七屆二中全會審議通過《關于深化行政管理體制改革的意見》，要求按照精簡統一效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求，緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，進一步優化政府組織結構，規范機構設置，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。
3月，十一屆全國人大一次會議批準國務院機構改革方案，國務院機構改革拉開大幕。截至目前，46個部門的“三定”（定職責、定機構、定編制）規定都已經發布實施，新一輪機構改革方案規定的機構和職能調整已有序推進并逐步到位，改革成效正日益凸顯。
5月，政府信息公開“十年破冰”，《政府信息公開條例》的施行表明中央政府力推行政民主化、公開化，打造一個現代化的“陽光政府”。汶川大地震成為檢測政府信息公開制度的試金石，各級政府部門基于法律義務、行政責任和人本情懷，信息公開空前透明。
8月，地方政府機構改革工作電視電話會議召開，地方政府機構改革正式啟動。會議要求圍繞深化行政管理體制改革的總體目標，結合各地實際，改革創新，積極探索，扎實推進地方政府機構改革，建設人民滿意的政府。會議提出了地方機構改革“7+1”指導思路，即改革將會涉及農業、工業、交通運輸、住房保障、人力資源、文化市場、食品藥品7個領域，再加上一個“健全基層社會管理體制”，地方政府被賦予更大的改革自主權。
9月，《湖南省行政程序規定》公之于眾，最大亮點是建立健全依法、科學、民主的行政決策機制，規范行政決策行為；加大行政公開力度，建設陽光政府；推進公眾有序參與，保障公眾參與權、表達權、監督權等。
10月，上海市政府機構改革方案被中央正式批復，黨政機構調整同步進行，新一輪地方政府機構改革大幕拉開。截至2009年1月20日，北京、上海、重慶、陜西、河南、寧夏、云南、吉林等17個省（區、市）的政府機構改革方案已獲批準，并將陸續向社會公布；其他地方政府機構改革方案正陸續上報。
毫無疑問，大部門體制是2008年行政管理體制改革中的中心環節。從中央到地方，各級政府積極探索實踐大部門體制，加大機構整合力度，著力轉變政府職能，更加注重社會管理和公共服務。
2008年3月兩會期間，在國務院公布“大部制”改革方案之時，“隨州模式”不脛而走，7年改革探索引得廣泛關注。同時，浙江富陽“專委會”試驗引起外界關注。2007年3月份起，富陽在不改變原有機構設置及人員編制的基礎上，設立了13個專委會，初步構建起“大規劃、大財政、大國土、大三農、大工業、大商貿、大建設、大交通、大環保、大社保、大監管”的工作格局。8月，重慶“大農業”格局亮相，而成都統籌城鄉發展中的重點機構撤并則勾勒出城鄉一體化建設的機構改革藍圖。浙江和海南的“省管縣”模式也廣受贊譽。海南在1988年建省辦經濟特區之初，就在全國率先建立起省直管市縣體制，由省政府直接領導18個縣市和洋浦開發區，不設地區一級。最近，海南省又將177項行政管理權直接下放到市縣。在推進大部制改革方面，海南省先于工業和信息化部在本省設立工業經濟和信息產業局，統籌管理重工業、輕工業和信息產業。此外，還整合設立了人事勞動保障廳、文化廣電出版體育廳，達到精簡機構、提高效能的目的。總之，機構整合是關鍵，轉變職能是根本。
“大部門”經受住嚴峻考驗
2008年，在汶川特大地震、成功舉辦奧運會、乳品安全危機、全球金融危機等一系列極不尋常的事情之后，在國際金融危機蔓延和國內經濟急劇下滑的背景下，新一輪政府機構改革后的大部門體制基本上經受住了考驗。
面對重大的食品安全事件，衛生部承擔起食品安全監管綜合協調的職責，與質檢總局、工商總局、農業部、公安部等協力清查原因、挽回損失、救助患兒。面對嚴峻的經濟形勢，工信部積極加大服務力度緩解中小企業生產經營困難，努力促進中小企業結構優化升級；人保部提出“五緩四減三補兩協商”的措施，階段性減緩企業負擔，穩定數千萬困難企業職工就業；住房和城鄉建設部積極應對房地產市場變化，實施房貸新政，陸續出臺政策促進房地產業健康持續發展；交通運輸部在交通設施投資方面的力度歷史罕見；環境保護部在中央出臺擴大內需促進增長十項措施后，努力將環評與綠色通道“兩手抓”。
各部委快速出臺新政，凸顯出大部門體制決策優勢：由于減少了管理層次，縮短了議事鏈條，方便集中決策，使政府應對危機更加迅速、更有效率。
同時，政府如何更好地實現職能轉變，向更加科學、民主和依法行政的方向發展，尚有待進一步探索。受全球金融危機影響，我國經濟發展面臨更多的不確定性因素，有些已轉化為明顯的不利因素。伴隨而來的是諸多經濟與社會問題，以及潛在的群體性事件多發可能，都成為2009年不可忽視的挑戰。種種跡象表明，2009年對大部門體制成效將是更大考驗。
此外，第一階段的大部制改革是從阻力最小、困難最小的部委入手，農業、教育科技文化、內政司法、國土安全等職能尚未實行有機整合。根據大部門體制的組織結構原則，應整合農業、交通、社會保障、文教衛等管理要素，形成大部門體制的普遍化。例如，突破小農業的管理體制，實行包括農林牧副漁五業和農田水利等綜合管理的“大農業”模式；整合社會救助、社會保險、社會優撫、社會福利等的“大社保”管理模式；突出文教衛公共產品的管辦分離，政事分開，形成“大文教衛”管理模式。這些都要在第二階段進一步統籌。
大部門體制的遠期目標
推進大部門制改革，源于當下社會主義市場經濟的深入發展，符合社會主義民主政治建設的內在要求，構成行政管理體制改革的中心環節，是加強社會管理、強化公共服務、提升政府效能、革新部門弊政的有力舉措。這項改革有近期目標與遠期規劃，是一個漸進的過程，需要穩妥、有序推進。需要注意的是，在機構改革中，決不容許借改革之名行地方利益或者部門利益之實的“瞎折騰”。
十七大報告提出：加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。統籌黨委、政府和人大、政協機構設置，減少領導職數，嚴格控制編制。可以說，這是未來10年我國行政管理體制改革的總體思路，具有鮮明的方向性和綜合統籌性。
大部門制改革需要循序漸進，充分考慮管理要素、行政任務和政府職能的實際需要，整合行政職能和管理要素，遏制部門利益膨脹，理順國家行政議事協調機制。與此同時，應把破除部門利益、裁撤冗余的議事協調機構、減少部門行政副職等問題作為統籌的要點，放在重塑政府權力結構的大目標下進行衡量，并在此基礎上加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，最終建設精簡、統一、高效的符合市場經濟和民主法治要求的現代化政府體制。
統籌推進的幾個要點
關于地方政府機構改革的指導思想、基本原則和總體目標，十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》作了專門論述。這次地方政府機構改革的方向就是，“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，以構建權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。”地方政府機構改革的主要任務是轉變職能、優化結構、強化責任、嚴控編制。
學者們普遍關注到地方機構改革面臨幾個難題：部門利益、省管縣（地級市的定位）、如何接軌市場經濟。政府機構改革是現代政府轉型的助推器，應敢于打破舊的體制，破除部門利益和地方主義，適應新的時代要求，避免行政管理體制僵化、分工過細、職能交叉、權責不清等弊端。并與事業單位分類改革、裁撤議事協調機構統籌推進。此外還應注意的是：
充分考慮政治體制改革的需求。地方政府機構改革應當按照十七大確定的“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置”的要求，在政治體制改革的總體框架中確定方案。積極調整地方黨委與政府機構的關系，加大協調統一力度，促進黨政分開。立足于依法行政、全面建設法治政府的近期目標，以政府機構改革和行政管理體系創新為契機，向適應社會主義市場經濟和民主政治要求的現代化的法治政府、服務政府、責任政府邁進。
注重處理好央地關系，合理劃分中央與地方事權體系。確定中央與地方政府的各自事權與職能，作為政府機構改革的基礎依據，以實現中央與地方政府系統職能結構的合理化。應該本著行政區域與經濟區域相協調的原則，在縮小省區的基礎上探索實行省直管縣體制。省一級可以與中央政府保持一致，但是下一級政府，特別是基層縣級政府，需要因地制宜，考慮實際因素。地方在事權范圍內，可以制定地方性法規或自治性法規，但是不得與國家法律相抵觸。建立與事權相匹配的財權、人事權、機構組織權等地方自主權，更好地實現責任政府和民主政治。
保障公眾的參與權、知情權和監督權。公眾參與已經成為現代政府公共決策中不可缺失的一個環節。伴隨著服務型政府理念的深入人心和公眾參與意識的增強，公共決策過程中吸收民眾智慧、聽取社區居民意見已經成為一種必然。在很多重要領域的公共政策制定與執行中，公眾參與越來越具有合法性和廣泛性。公眾參與有很多的潛在價值，它可以增進公共管理者與公眾的互動關系，促進公共管理過程優化，提高公民對公共管理和政府改革的理解和認知程度。它能夠發展民主，推進和造就健康發展的公民社會。擴大地方民眾參與公共決策的范圍，塑造給予民意支持和利益代表的基層政府。□
大部制改革仍待觀察
始自2008年3月的大部制改革已近一年，在2008年經濟、社會等非同尋常的考驗中，大部制改革發揮了怎樣的作用？改革的效果如何？在科學、民主、依法行政、轉變政府職能方面，取得了哪些初步成效？又與改革實施前的設想有何差距？今后有待完善之處有哪些？可從相繼跟進的地方政府機構改革借鑒些什么？
春節前后，《瞭望》新聞周刊帶著這些問題先后與國家發改委、工業和信息化部、住房和城鄉建設部、衛生部、質檢總局、工商總局等數個職能有調整的部委的新聞發言人聯系，以求盤點梳理機構改革一年進展。但截至本刊發稿時，這些部委均持慎重態度，未明確回應。
綜合記者聯系的多位發言人意見，有的部委需整合多個部門，職能、機構、編制制定難度較大，工作展開尚不充分；有的部委在去年抗震救災、生產恢復和籌辦奧運會中承擔了大量任務，占用精力較多；也有的部委認為，大部制改革僅僅進行了一年，地方配套改革剛剛跟進，總結改革得失為時尚早，大部門體制效能仍有待觀察。□
（文/《瞭望》新聞周刊記者袁元）
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