消除多頭無效管理
從去年發生的食品安全問題可見，政府部門仍然存在著透明度不高、責任不明確、協調機制??不健全等問題
文/辜勝阻
政府職能的發揮往往出現兩類問題，一種是職能“缺位”，即一些公共產品和服務本來應當由政府提供，政府卻沒有盡職盡責，甚至在某些公共領域出現了“真空”；另一種是職能“越位”，即政府干了不該干的事情和管了不該管的事情，直接包攬了本來可以通過市場進行的純粹私人產品的生產供應。
大部制改革正是為了解決政府職能“缺位”和“越位”的問題，避免政出多門、多頭管理的紊亂和低效率，降低行政成本，提高政府機構運行效率和服務質量。但是，從過去一年發生的食品安全問題可見，政府部門仍然存在著透明度不高、責任不明確、協調機制不健全等問題。
安全問題暴露多頭監管弊端
近年來，我國食品安全問題頻發，不僅損害了消費者的身體健康，而且嚴重影響了我國的國際形象。據統計，每年因受食品安全限制而造成的對外貿易損失相當于年出口總額的20%。去年爆發的“三鹿奶粉事件”使得社會各界對食品安全問題給予了高度關注。制定一部完善的食品安全法，加強對食品安全的法制約束也顯得更加緊迫。加快建立一個全面高效協調的食品安全體系是國家關于食品安全的基本法最重要的任務。
當前，我國食品安全體系中最重要的問題在于，安全監管中存在比較嚴重的協調機制不健全、責任不明確的多頭分段監管格局，造成食品安全管理難以有效地形成合力，難以形成有效監管。有人將這種體制稱作“五龍治水”，即由衛生、質檢、工商、農業、商務部門形成多頭監管，還有人稱這種體制中有“十個婆婆”，即由農業、質監、衛生、工業、商業、環保、城管、出入境檢驗檢疫等十部門分段監管。
就縱向來看上級對下級的指揮監控不力，導致有禁不止；橫向上地方政府職能部門出現有費可收、有利可圖的事情多家監管，“打籃球”爭搶利益，而有責無利或責大于利的則“打排球”互相推諉，有的部門在部門利益競爭的驅使下，進行“選擇性執法”，有的甚至重審批輕監管、亂審批不監管，部門之間缺乏明確完善的協調合作機制。
食品安全同時面臨的威脅還有，食品供應鏈條較長、風險傳導性強、監控難度大。食品供應鏈從農田到餐桌，涵蓋種植、養殖、加工、流通、銷售等十余個甚至幾十個環節，任何一點安全風險都會順著食品供應鏈傳遞下去。再有，由于食品安全體系中固有的信息不對稱，消費者難以獨立鑒別風險，單一的監管部門不能全面監控。在大多數情況下，消費者根本不可能充分了解食品的實際狀況特別是安全狀況，而單一的部門監管只能局限于一定的范圍之內，難以對食品安全在生產和消費全程形成全面有效的監管。而信用體系的缺失，也削弱了企業在食品安全上的行為自律。
構建全面高效協調的安全體系
剛剛公布的2009年中央“一號文件”明確指出：抓緊出臺食品安全法，制定和完善農產品質量安全法配套規章制度，健全部門分工合作的監管工作機制，進一步探索更有效的食品安全監管體制。
構建全面高效協調的食品安全體系，首先，在管理體制方面，要消除多頭無效管理，克服長期存在“政出多門、管理交叉、責任不明”的現象，建立職權明晰、合理行政、程序得當、高效便民的監督體系。歐美等西方發達國家非常重視食品安全，建立了集中統一、協調有力的政府機構負責監督管理。例如，加拿大在其衛生、農業、漁業海洋等部門基礎上組建食品監督署（CFIA），歐盟也專門成立歐盟食品安全管理局，統一負責環境保護、公眾健康和食品安全三方面的監管。為了加強各個食品安全職能部門的協作，迫切需要成立一個超部委的國家食品安全委員會，整合各方資源，對涉及食品行業的全國領域的法律法規和標準的制訂、食品安全風險監測評估等工作進行統一規劃與管理，從根本上改變我國目前行政監管機構多頭各自為政的格局，在明確各自職責的前提下加強各部門在技術、標準、信息、規則、行動等多方面的交流與協同。
針對食品供應鏈較長的問題，要對從種植養殖、生產加工、市場流通、食用消費各環節，即從農田到餐桌的全過程，全方位、全天候（24小時）、全地域實施全面監管。整扶相濟，管建結合，“查、治、管、輔、建”同步進行，變消極被動的事后監管為以預防為主的事前、事中、事后主動、全面監督。監管部門要改變思維方式，主動分析和了解情況，而不是被動地等待報告。要確保食品供應鏈上的各主體能夠共享關于食品各環節的信息，并保證信息的真實性、快速性和準確性。要整合食品安全研究和檢驗檢測資源，構建統一協調的食品安全信息檢測、通報、發布的網絡運行系統，健全安全評估體系。同時，還要建立食品可追溯體系，對食品生產加工過程中的每一原料進行標識，并對流向做記錄。
健全信息披露機制和食品安全信用體系，能促進消費者做出有利于“好企業”，不利于“壞企業”的消費決策，恢復對食品質量的信心。要增強全社會的食品安全信用意識，啟用企業信用等級的評價機制，將企業衛生信息、信譽等級、行政處罰、食物中毒發生情況以及主要懲罰記錄納入企業信用檔案，營造食品安全信用環境，創造食品安全信用文化，建立食品安全信用運行機制。
加快建立一個全面高效協調的食品安全體系，就要形成一套食品質量安全市場準入體系，推行更加嚴格的食品生產企業的市場準入制度。據調查，我國目前有400多萬家企業和700多萬家小型加工作坊從事食品工業，其中，從事技術含量最低的食品加工業的企業占52%，取得食品衛生許可證的企業約為總數的1/6，25%的企業無標準生產，15%的企業無執照生產。對此，必須嚴格按照法定標準和條件實施衛生許可、生產許可等與食品生產經營活動相關的行政許可，加強食品生產經營資格管理。對違法行為，要加大處罰力度，提高違法成本；加強對龍頭企業的引導，實施質量品牌戰略，促進食品企業標準化生產、規范化管理、集約化經營。
同時要實行更加嚴格的食品安全官員問責制，督促地方政府更加積極主動地預防食品安全事故，實現對食品生產、流通、消費各個環節的立體問責體系，有效地處理食品安全事故。從以往的案例可以發現，有關部門失職或者瀆職等行為釀成了眾多食品安全事故。要明確行政主體的職責，預防與懲罰并重，完善行政執法人員責任追究機制，強化執法力度，使食品安全監管規范化、制度化。
行業協會、特別是消費者協會等中介組織以及大眾傳媒的作用也不能忽視。要強化輿論監督和社會公眾監督，推動行業和企業自律，引導企業履行社會責任，切實保障食品安全。行業協會，作為政府和生產經營企業以外的“第三部門”，對各廠商享有充分信息，擁有食品安全相關的專業知識，是溝通政府、企業和市場的“橋梁”，是促使行業自律，保障公平競爭的重要力量。大眾媒體則通過自身的宣傳和教育功能影響消費者和廠商行為。社會監督力量的有機結合，有助于形成及時、有效、廣泛的立體社會監督體系。
通過食品安全問題可以看出，中國要建立有效的行政管理體制，需要明確政府職能，克服長期存在的“政出多門、管理交叉、責任不明”現象；需要完善法律體系，規范政府行為；需要強化官員問責，建立責任政府；需要發揮行業協會等中介組織以及大眾傳媒的作用，強化輿論監督和社會公眾監督，推動經濟轉型和體制轉軌，使過去的“政府－企業（民眾）”的二層結構轉變為“政府－市場經濟中間服務體系－企業（民眾）”的三層結構，使政府職能逐漸由“全能政府”和“利益政府”向與市場經濟相適應的“有限政府”和“中性政府”轉變。□（作者為全國人大常委會委員、民建中央副主席）
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