一票制“難產”折射利益迷局 景區內“婆婆”多制約統一開發
多頭管理管“死”甘肅旅游
就在人們開始關注甘肅旅游該如何打開產業局面的時候，一些景區景點卻出現了不和諧的音符：2005年9月3日冶力關風景區附近的農民因門票收入分配問題圍堵景區大門；20
05年9月12日，景泰黃河石林的一家水運公司與當地農民發生暴力沖突。記者采訪發現，導致景區屢屢發生沖突的直接原因就是利益分配不均，而深層次的原因則是旅游管理體制不順。有關專家分析指出，這將使甘肅省的旅游產業受到傷害，認為體制缺陷是甘肅旅游的死穴。
一票制“難產”折射利益迷局
據不完全統計，國內119個國家級風景名勝區已有80多個景區實行了一票制，這已然成了大勢所趨。事實證明，實行一票制可以最大限度地發揮旅游市場的經濟效益，避免各風景點之間的無序競爭，降低管理成本。但甘肅除了麥積山風景名勝區和敦煌月牙泉風景名勝區實行一票制之外，多數旅游景區仍然停留在園中園票中票的發展模式中。
眾所周知，甘肅的旅游資源多年來一直延續著條塊分割的管理體制。形象地說，一個風景名勝區，它首先歸口建設部門管理，而景區內的樹木則歸林業部門管理，如果景區內有座廟，這廟又歸宗教部門管理，廟里有塊古碑，這碑又歸文物部門管理，如果景區內有條河，這條河則又要歸水利部門管理。為了贏利，這些管理部門紛紛利用自己手中掌握的資源“圈地”，向游客收取門票費。在這種體制背景下，加之甘肅的旅游資源的開發水平普遍較低，多數景區80%以上的收入都來自于門票，這就使得這些部門在本就不多的利潤面前各有盤算，根本無法對資源進行有效統合。更何況一些旅游資源的持有者認知水平有限，把發展旅游業只是單純地理解為賣門票這樣一個小事。
甘肅景區普遍“婆婆”多
蘭山公園是蘭州市第一座山林公園，多年來一直被政府放在重點開發的位置，也被旅游界寄予了厚望。但這么多年蘭山管理一直處于混亂狀態，并不很大的蘭山上竟然有林業、鐵路、綠化以及城關區政府、鄉、村等40家管理者，而這些單位都是自行劃分“領地”，施行自己的一套“管理”，各自為政。
實際上，像蘭山這樣“一個媳婦多個婆婆”的現象在我省許多景區普遍存在。今天，當人們重新審視旅游產業的時候，才發現本應該做大做好的完整旅游資源卻被許多單位“瓜分”得支離破碎。
“旅游開發是一項全局性的工作，橫跨多個行業與部門，成功的旅游開發應有統一的審定、統一的規劃、統一的開發和統一的管理。”省社科院研究員、省旅游研究中心主任鄭本法在給一些景區做規劃的時候，經常這樣給景區的管理者講。但現實卻是大多數景區里，手握旅游資源的部門只注重自己的經濟利益，他們為了小利不但難以相互協調，而且還時有互相拆臺的事件發生。
統一管理方實現利益共贏
總的來說，圍繞著旅游開發，開發公司、政府和資源擁有者之間有一條不可分割的利益鏈條。但面對如今這樣復雜的局面，專家學者不約而同地將矛頭指向了旅游業的體制缺陷。
“管理體制理順了，甘肅的旅游就會迎來突破。”這已然成為了旅游業內人士的共識。位列我國四大石窟之一的麥積山風景名勝區作為國家首批4A級旅游區，無論在旅游人數或是旅游收入等方面與其他景點相比都占有優勢，但此前的多年一直深陷體制弊病的漩渦中，沒能得到很好的發展。去年，天水市政府將管理體制不順、主要景區門票未能實現統一管理、重點項目資金缺口較大等困難和問題及時解決，而今，麥積山旅游景區已步入了良性發展的軌道。據統計，去年“五一”黃金周期間，麥積山景區共接待國內外游客
28600多人次，較之2004年同期雖然下降約50%，但卻實現門票收入183萬元，較2004年同期提高約40%。這一顯著的變化顯然得益于科學的管理方式。
體制之殤短期內難以理順
許多人也許還不知道，甘肅省旅游局是全國目前惟一一家沒有列入政府行政序列、沒有行政執法權力的事業單位。這一奇特的現象使得旅游部門與掌管著一些旅游資源的水利、林業、城建等單位沒有任何可比性，因為這些部門不但有相應的法律、法規撐腰，而且作為政府的組成部門，他們有著相應的行政執法權。
《行政許可法》頒布實行后，我省旅游部門在旅游資源的整體開發和管理方面更無所作為了。為了解決這個問題，我省在《行政許可法〈實施辦法〉》中，專為省旅游局做了Ⅰ級授權，根據授權，省旅游局可以進行旅游行政執法，但也只有省旅游局可以進行旅游行政執法，各市州的旅游部門仍然無法執法。在這樣的背景下，要想在短期內理清多頭管理的體制問題恐怕難以做到。
有關人士指出，旅游產業是一個關聯性極強的產業，多頭管理的體制問題已是甘肅旅游的硬傷，這一沉疴如果不能得到有效解決，做大甘肅旅游產業難免淪為空談。
本報記者劉志廣
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